试析地方政府在政策执行中的主体行为偏差现象

○卢秋声（湖北民族学院 湖北 恩施 445000）

一、政策执行中地方政府的主体行为偏差的表现形式

政策执行是一项极为复杂的社会实践活动，在实际的政策实施过程中，有效性常常会由于这样或那样的原因受到影响，甚至产生政策执行偏差。政策执行偏差是指政策执行者在实施政策的过程中，由于受主客观因素的制约，其效果偏离政策目标并产生了不良后果的政策失真现象。执行主体的行为偏差就是指，政策执行主体在公共政策执行过程中由于主观故意或执行手段、方式的选择不当而引起背离政策精神或引起政策执行结果背离政策目标的行为。执行主体的行为偏差往往是导致政策执行失败的直接原因，因此，有必要对政策执行主体的偏差行为进行分析。其中本文所指的地方政府主要指中国省级或省级以下各级政府组织和行政主体。

地方政府作为政策执行者在政策执行过程中的偏差行为表现形式多种多样，概括起来主要有下列几种。

1、象征式政策执行

在政策执行的过程中，执行主体只做表面文章，没有具体措施，只做政策宣传，而不务实际。其总的特点就是对政策束之高阁，不予贯彻执行。中央政策的权威性和强制性决定了凡属党和国家的公共政策，都必须按规定如实传达，认真贯彻执行，但在执行中，有些地方政府由于各种原因，对中央政策阳奉阴违，仅做表面的应付和宣传，制定象征性执行措施，并不采取具有可操作性的具体措施去落实。

2、选择式政策执行

在政策执行的过程中，一项完整的政策只有部分被贯彻落实，其余则被遗弃。一项大的政策往往包括若干个小政策，是一个多层面、多因素有机整体，是为了解决共同的政策问题而整体设计出来的。但有些地方政府在政策执行过程中没有严格按照中央政策所规定的实施对象、范围、目标、力度进行，而是根据地方获利大小，人为地任意割舍中央下发的各项政策，“断章取义，为我所用”。对本地区、本部门有利用价值的政策内容，就传达、贯彻执行，无利用价值的政策，则不贯彻、不执行，甚至不向广大群众传达，从而使社会政策在贯彻执行中走样变形，极大地降低了中央政策的权威性。

3、替换式政策执行

在政策执行的过程中，被换上与原政策表面上一致而事实上背离的内容。这种情况往往是发生在所需要实施的政策与政策执行主体出现利益差异和冲突极为激烈的时候，地方政府对中央政策精神或部分内容故意曲解，以对自身有利的方式解释政策，或以扭曲的方式执行政策。地方政府在执行中央政策时的过分自利行为，显然违背了公共政策的精神实质，也严重损害了中央政府所集中代表和体现的国家整体利益和社会普遍利益。

4、附加式政策执行

在政策执行的过程中，附加了不恰当的要求内容，使政策的调整对象、范围、力度、目标超越了政策原定的要求。附加式政策执行的特点是执行者在原政策目标的基础上再自行增添了若干个新目标，这些新目标是为了执行者的私利而设置的,是为决策者所不允许的。“土政策”就是附加式政策执行的一种表现形式。“土政策”是指打着贯彻上级政策要结合实际的旗号而自行附加额外目标的政策。

5、观潮式政策执行

在政策执行的过程中，政策执行主体总是被动坐观，观上面的招数，等新政策出台；观上面的态度，看是否来硬的；观左右行动，看是否动真的。在这种情况下，容易错失政策执行的良机，影响政策问题的解决和政策目标的实现。它的特点是执行者采取的是一种“软拖”的手法，能拖的就拖，实在不能拖了只得勉强应付执行。

二、地方政府在政策执行中的主体行为偏差的原因分析

造成地方政府在政策执行过程中的主体行为偏差的原因可以由以下几方面概括。

1、地方政府对利益的过分追求影响地方政府的政策执行

中央政府制定政策的意图在于通过对社会利益关系的调整和社会利益结构的规范来解决社会管理问题，促使整个社会健康发展，因而政策的实施自然有利于国家整体利益和社会普遍利益的实现。既然是对利益关系的规范和调整，就不可避免的使一部分地区受益，而另一部分地区利益受损。在利益的影响下，地方政府在执行政策很容易呈现出一种自利性倾向。当地方局部利益与国家整体利益存在矛盾时，地方政府往往从眼前利益的实现出发，对中央政府作出的政策，选择有利于地方经济发展的，而对地方近期的发展没有短期效应的就不积极参与，面对政策执行弹性可能带来的利益诱惑，地方政府将政策向着有利于地方利益实现的方向去执行。

2、地方政府工作人员的素质高低影响地方政府的政策执行

地方政府执行政策的直接行为人是政府工作人员。素质不高的政策执行者有可能由于其在价值观、认知水平、能力水平等诸多方面的不足，阻碍政策的顺利有效执行，直接导致地方政府在政策执行中的主体行为偏差。价值观决定政策执行者的行为抉择，价值观的不同，影响着政策执行者人员的道德水平。由于政策执行者的认知局限，对某项政策决策理解不透彻，把握不准其精神实质，或者出现对政策的误解，就会导致政府执行者的不认同、不接受，甚至产生抵制情绪，进而影响他们执行这些政策时的执行决心，容易出现执行的不到位、不坚决、不彻底现象，使政策执行达不到预期效果，影响政府的政策执行。一般而言，政策执行者的能力水平在相当程度上决定了公共政策执行的成败，政策执行者的能力越强，就越能有效地执行政策；相反，政策执行者的能力不足，则容易导致政策的执行不力。

3、政策环境是影响政策执行的外部因素

政策执行存在于社会这个大系统之中，因此除了政策执行主体自身不可避免地也要受到外部环境因素的影响。政策环境可分为微观环境和宏观环境，它具有复杂性、多样性、差异性和变异性等特点。影响政策执行的宏观环境主要有政治、经济、文化等环境，政策清明、经济发达、国民素质较高、国际环境宽松，就能为政策执行提供良好的外部条件；反之，就会出现执行偏差，造成政策效应的流失。

三、纠正地方政府在政策执行中主体行为偏差的对策研究

地方政府在政策执行中的主体行为偏差的纠正，有赖于各方面许多因素的合理改进与配套，这亦是市场经济发展和现代化的经济和政治向政策执行提出的新的挑战。

1、加强利益整合，协调利益关系，实现中央与地方的利益均衡

要提升政策执行效力，实现政策目标，就须加强中央与地方的利益整合，协调双方利益关系，实现利益均衡。既要有体现全局利益的统一性，又要有统一指导下兼顾局部利益的灵活性。

一是尽量照顾地方特殊利益。地方政府作为不同利益主体所具有的不同利益诉求都要求在中央政府政策的制定、执行和评估等过程中得到适当的反映和体现。中央政府制定的产业政策及区域发展政策必须尽可能地照顾各方利益，使发展中出现的利益差别在不同的地区间实现合理分布，实现国家宏观调控政策与区域发展政策等政策资源的优化配置和有效组合。通过中央政府的政策协调，与地方政府之间建立起一种既竞争又合作的平等、互利、协作的新型利益伙伴关系，使相互之间能按合理的比例关系共享改革和发展带来的成果。对因执行中央政策而利益受损或因未能享受中央的某项优惠政策而利益相对受损的地区，中央政府应该通过建立相应的规范的利益补偿机制，对利益受损地区给予适当和合理的补偿；对地方政府的违规行为，中央政府应该做出善意的回应，鼓励地方政府努力完成中央政府的既定政策目标。

二是强调地方利益服从中央利益。中央政府代表的是国家的整体利益和社会的普遍利益。加强中央与地方的利益整合就是在承认和尊重中央政府与地方政府利益差别的前提下，强调地方利益服从中央利益。地方政府必须自觉克服狭隘的地方本位主义观念，适当克制内在的自利性冲动，坚决贯彻和执行中央政府的各项政策、法令，服从和服务于中央的全局利益，维护中央政府的权威。

2、提高政策执行主体的政策知识水平和政策执行能力

为了减少执行偏差，一是要提高其思想政策素质，增强大局观念，防止和克服以权谋私、地方保护主义和部门保护主义；强化职业道德，提高自律精神，规范执行行为，自觉抵制以权谋私、弄虚作假和腐败保护主义。二是提高其理论水平，用科学的理论武装头脑、指导工作，善于辩证思维，以大局、战略为重，防止和克服短期行为。三是要提高其业务素质，要拓宽知识面，调整知识结构，补充薄弱环节，提高综合分析判断的能力。

3、建立科学的地方政府官员绩效评价体系

在以经济建设为中心的背景下，一个地方的经济发展状况往往决定了该地方政府官员的政治、经济收益。所以，在这样的绩效评价体系的指引下，地方政府官员可能会为了自身利益的最大化而忽视全局利益，以致于在他们个人利益偏好的影响下，地方政府行为呈现出异化特征，从而导致地方政府间利益关系的不协调，地方保护主义的盛行就是很好的例证。科学的地方政府官员绩效评价体系应该体现以下思想：一是对一个地方政府政绩的评价应该把该地方社会经济发展现状与其历史状况及长远发展有机结合，尤其要注重该地方的可持续发展的能力；二是对地方政府官员的考核、评价应该取向于一个综合的指标体系，而不应仅仅只局限于发展经济的能力。

4、优化政策执行环境

要努力营造民主决策观念、专家咨询观念、集体决策观念，营造一种民主、平等、协商的公共政策环境。一方面强调政策宣传以优化政策环境，通过多种形式的政策宣传，可以使政策执行者认真领会和理解并直至认同政策的目标和具体内容，也可以使公众充分了解政策内容，增加公众政治参与与政策认同感。必须注意通过资源投入，尤其是通过无形资源投入来创造政策的文化社会环境，为公共政策制定的科学性与执行的有效性提供保障。另一方面，要继续完善各种法律、法规，确保公共政策执行的严肃性和权威性，保持法制对执行主体和执行对象的威慑作用。

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