基于国际比较视角透析我国低碳经济发展取向

余丽生 冯健 陈优芳 虞斌

（浙江省财税政策研究室，杭州 310006）

随着全球气候变暖、环境恶化、资源日趋衰竭，保证人类的可持续发展成了当前世界共同亟待解决的现实问题。2009年哥本哈根全球气候峰会，各国就围绕节能减排、控制气候变暖等焦点问题展开激烈的讨论。在这样的背景下，低碳经济不仅仅是一个理论层面的概念，而成了我们必须选择的可持续发展模式。

一、低碳经济的内涵

最早提出“低碳经济”概念的是英国，2003年英国政府在能源白皮书《我们的能源未来——创建一个低碳经济体》中首次提出低碳经济的概念，并提出2010年二氧化碳排放量在1990年的基础上减少20%，到2050年减少60%的目标。2007年12月，联合国气候变化大会正式制定了应对气候变化的“巴厘岛路线图”，要求发达国家在2020年前将温室气体减排25%-40%，该“路线图”对全球迈向低碳经济具有里程碑的意义。2008年，联合国环境规划署确定“世界环境日”的主题为“转变传统观念，推行低碳经济”。2007年6月，我国正式发布了《中国应对气候变化国家方案》，并明确主张发展低碳经济、研发和推广低碳能源技术、增加碳汇、促进碳吸收技术发展的态度。

低碳经济的提出最初源于气候变暖和能源安全的考虑，随着实践的不断深入，低碳经济的内涵也在不断深化。国家发展和改革委员会能源研究所课题组（2009）认为，低碳经济不仅意味着制造业要加快淘汰高能耗、高污染的落后生产能力，而且要积极引导公众反思那些浪费能源、增排污染的不良嗜好，促进人们转向“低碳”或“可持续”的生活方式或消费理念，从而充分发掘服务业和消费生活领域节能减排的巨大潜力。蔡林海（2009）认为，所谓低碳经济是指在人类的生产、流通和消费的一系列社会活动中，积极地开发、使用可再生能源等非化石燃料，同时使化石燃料的利用实现低碳化，另一方面，对二氧化碳等温室气体的排放实行管制措施，从而使它的排放量降低到最低程度，进而防止地球变暖的一种可持续经济发展模式。潘家华（2008）指出，中国从高碳经济向低碳经济转变，包括低碳能源、低碳产业、低碳城市、低碳交通运输、低碳物流、低碳企业、低碳技术、低碳家居与建筑、低碳商品市场、低碳服务市场等方面的发展。张世秋（2008）认为，低碳经济的核心是强调低消耗、低排放、高产出的增长模式，它涵盖了从原材料开采、加工、使用和消费的各个过程，特别是低碳技术的开发和利用、低碳产品的生产和消费、以及低碳能源的开发和利用。从以上各位专家学者的提法可知，低碳经济是一种低能耗、低污染、低排放的经济模式，目标是使温室气体排放量降低到最低程度，实现经济社会的可持续发展，实质是能源的高效利用和能源结构的转变，核心是制度创新和技术创新。

综合以上观点，我们认为把握低碳经济的内涵应注意以下几点：一是发展性。发展低碳经济最终的落脚点是发展，通过发展低碳经济以使我们的生存环境更美好，发展更有可持续性。因此，要深刻理解发展低碳经济的目的不纯粹是为了节能减排。控制温室气体排放、防止气候进一步变暖是我们要控制的中间目标而不是终极目标，在节能减排的同时必须充分考虑到经济发展的需要，应该通过改善经济发展方式来降低能源的需求和减少温室气体排放，而不是减缓经济增长来实现低碳的目的。二是全面性。单纯地理解低碳经济仅仅是能源、产业、技术或环境的某一问题是非常片面的，实际上低碳经济涉及到了社会、环境、经济等方方面面，是一个复杂的综合性问题。既包括能源结构、产业结构的调整、先进高效技术的应用推广，也需要相应法律政策体系和市场机制的调节；既希望人类社会保持可持续，也希望自然环境能够保持可持续；既涉及开发、生产、销售环节，也涉及到了消费环节；既涵盖了政府、企业、科研机构，也要求我们每个人都能参与其中。三是长远性。低碳经济作为一种新的发展模式，是21世纪人类最大规模的经济、社会和环境革命，将比以往的工业革命意义更为重大，影响更为深远。低碳经济要求对能源消费方式、经济发展方式和人类生活方式进行一次全新变革，是人类调整自身活动、适应地球生态系统的长期的战略性选择，而非一时的权宜之计。

二、发展低碳经济面临的挑战

（一）气候变化

自工业革命以来，世界经济发展一直依赖不断增长的矿物燃料消费，不断增长的矿物燃料消费又伴随着不断增长的温室气体排放以及其他环境问题。全球气候变化问题的出现和不断加剧已经证明这是一种不明智、不可持续的发展模式。与此同时，全球气候变化极大地压缩了世界化石能源消费和温室气体排放空间，国际环境已经不允许我们沿袭发达国家工业化过程中那种高投入、高能耗、高排放的传统发展道路。在这种压力下，需要积极探索实践一条新的发展道路，即可持续发展道路和低碳经济发展道路，其目的是既减少温室气体排放又不破坏消除贫困和现代化发展的前景。在全球气候变化背景下积极实践和促进可持续发展和低碳经济发展，不仅关系未来的生存和发展，也是顺应世界经济发展的潮流和历史大势。

（二）能源禀赋

就全国而言，85%的二氧化碳、90%的二氧化硫和73%的烟尘都是由燃煤排放的，大气污染中仅二氧化碳造成的经济损失就占GDP的2.2%。目前，我国基本上已经形成了以煤炭为主、多种能源互补的能源结构，但一次能源生产和消费的65%左右仍为煤炭。在中国能源探明储量中，煤炭占94%，石油占5.4%，天然气占0.6%，这种“富煤贫油少气”能源结构，决定了中国以煤为主的能源生产和消费格局将长期存在。由于煤的碳密集程度比其它化石燃料要高得多，单位能源燃煤释放的CO2是天然气的近两倍，以煤炭为主的能源结构必然会产生较高的排放强度。

（三）发展方式

长期以来，我们的经济发展呈现粗放式的特点，对能源和资源的依赖程度较高，高物耗、高能耗、高污染、低技术含量、低附加值产业比重大，产业发展注重量的增加，而不注重质的提高，单位GDP能耗和主要产品能耗均高于发达国家的平均水平。虽然我们早在“九五”计划中就提出促进经济增长方式由粗放型向集约型转变，但以粗放型为主的增长方式没有根本改变。如果不能从根本上转变经济发展方式，发展消耗低、污染小、附加值高的高科技产业和第三产业等低碳产业，提高产业经济发展水平的协调性、科学性，那么产业经济发展的可持续性将会受到威胁。

（四）锁定效应

锁定效应是指由于技术、制度和社会的惰性导致市场和政策对更好的技术和行为的推广形成阻碍的一种现象。例如，低效火电厂和低能效建筑一旦建成，将在几十年内持续使用，难以轻易代替。从现实情况看，中国目前正面临着能源基础设施建设的高峰期。据IEA（国际能源机构）估计，中国2006年-2030年间需要在能源部门累计投资3.7万亿美元，其中74%用于电力投资，约为2.8万亿美元。能源基础设施所采用的技术、设备一旦投入使用，将对温室气体排放产生长期影响。因此需要从战略高度出发，运用超前眼光制定综合国家策略，尽可能避免在投资和政策体系之间出现对提高能效和资源环境保护不利的锁定效应，束缚未来的发展进程。

三、国外发展低碳经济的借鉴

（一）美国

立法方面，美国虽然没有加入《京都协定书》，但近二十年，美国十分重视节能减碳。早在2002年，美国就提出到2012年要使美国的温室气体排放消减18%，为此，布什政府签署过两个重要的法案：一个是《2005年能源政策法》；另一个是《2007年能源独立安全保障法》。2007年美国参议院提出了《低碳经济法案》。到了奥巴马政府，通过了《美国复苏和再投资法》和《2009年美国绿色能源与安全保障法》。与此同时，美国的州政府也积极立法以应对气候变化。例如：2006年加利福尼亚州通过了《加利福尼亚州全球解决方案法》，2007年马里兰州联合其他8个州制定了《地区温室气体倡议》，2007年亚利桑那州、加利福尼亚州、新墨西哥州等美国西部数州制定了《西部气候倡议》。这些法案的提出和实施，从法律上约束美国实现一系列的减排目标，对控制温室气体排放具有重要意义。

进入21世纪以来，美国的低碳技术创新政策大致可以分为两个时期，一个是布什政府的能源环境政策，一个是奥巴马政府的低碳技术创新政策。2001年，布什政府宣布实施《全国气候变化技术计划》，该计划拥有“提高能源效率并减少基础设施的排放量”、“减少能源供应端的排放量”、“碳回收与储藏技术”、“减少非二氧化碳温室气体的排放量”、“提高监测温室气体排放的能力”、“促进基础科学对技术发展的贡献”等6大战略目标。奥巴马政府提出每年150亿美元刺激私营部门为发展清洁能源进行技术创新。同时还将投资太阳能、风能和新一代生物燃料。除此之外，政府还积极参与示范项目，以推进对新技术的推广和应用。2008年6月，美国能源部颁布了“低碳技术商业化经济支援计划”，资金支持总额为22亿美元，其中煤炭气化复合发电的商业化达到了62%。

在财税政策方面，奥巴马政府在“美国复苏和再投资法”中，有580亿美元投入到环境与能源领域。其中智能电网投入110亿美元，对州政府能源效率化、节能项目的补助63亿美元，对可再生能源（风力、太阳光）发电和送电项目提供融资担保60亿美元，联邦政府设施的节能改造45亿美元，研究开发化石燃料的低碳技术化34亿美元。同时，美国对可再生能源的投资实行3年的免税措施，预计减税额度为131亿美元；扩大对家庭节能投资的减税额度（每户1500亿美元），预计减税额度为20亿美元；对插电式火鹤电动车的购入提供减税优惠达到20亿美元。

（二）日本

日本极度匮乏的资源禀赋迫使日本积极开发新能源，推进节能，在1979年就颁布实施了《节约能源法》，此后，先后制定了《关于促进利用再生资源的法律》、《合理用能及再生能源利用法》、《废弃物处理法》、《地球变暖对策推进法》、《化学物质排出管理促进法》等一系列法律。2006年又编制了《新国家能源战略》，2008年日本国会又通过了《地球变暖对策推进法修正案》，通过这些强有力的法律手段，全面推动日本的节能减排目标的实现。

由于国情的原因，日本在低碳创新的节能技术中一直处于世界领先位置，低碳节能技术的研发在日本具有重要的战略地位。2007年日本制定了“新国家能源技术战略”，计划在2030年之前，使日本的能源效率比2007年的水准提高30%。为了有效推进技术创新，提高技术创新的针对性，该战略重点挑选“超燃烧系统技术领域”、“跨时空能源利用技术”、“节能型信息生活空间创造技术”、“先进型交通社会的构建技术”、“新一代节能元器件技术”这五大领域作为低碳技术创新的主攻目标。2008年，日本经济产业省制定了“环境能源技术创新计划”，该计划以大幅度减排二氧化碳、世界领先技术、材料和制造工艺的革新为标准，从250项技术中挑选21项作为低碳技术创新的重点。由于有领先技术的支撑，日本在化石燃料的低碳化、能源效率化与低碳化消费领域中的各类低碳产业在与美国、欧盟比较中占有很大优势。

在财税政策方面，2009年日本政府有6.2兆亿日元投入低碳经济领域。主要是加强对节能环保技术、项目研究和发展的支持力度。在日本，使用指定节能设备，可选择设备标准进价30%的特别折旧或者7%的税额抵免（适用于中小企业）。在“投资未来”的同时，日本政府又制定了题为“绿色经济与社会变革”的计划，该计划设立了一个金额为45亿日元的基金，推进日本企业进行温室气体的减排，为企业的减排融资提供“贴息”支援。

（三）欧盟

在立法方面，英国在1997年应对气候变化开始制定《气候变化法案》，该法案在世界上首次将温室气体的减排以法的形式义务化。德国在2007年开始进行相关的立法活动，以法律的形式明确到2020年将温室气体的排放量消减40%，到2050年消减80%的目标。2008年12月，欧盟最终就欧盟能源气候一揽子计划达成一致。计划中制定的具体措施可使欧盟实现其承诺的“3个20%”：到2020年将温室气体排放量在1990年基础上减少至少20%，将可再生清洁能源占总能源消耗的比例提高到20%，将煤、石油、天然气等化石能源消费量减少20%。

欧盟认为低碳技术在实现能源与气候变化目标上发挥着重要作用。2000-2006年，欧盟在低碳经济相关科学技术研究投入了20亿欧元，计划在2007年-2013年将投入90亿欧元。为了加快发展低碳技术的步伐，欧盟专门制定了“欧洲战略能源技术计划”。该计划从战略规划、组织体系、有效实施，以及资源整合等方面具体地展现了低碳技术创新的战略，目的在于通过计划的实施能够有效应对气候变化、确保能源稳定供给、提高欧盟整体在低碳技术领域的竞争力。欧盟国家之一的英国为促进低碳技术的创新与节能技术的研发，于2008年4月设立了总预算为12亿英镑的“环境变革基金”，该基金对“碳托拉斯”在2008年-2009年度的技术开发计划提供4800亿英镑。英国政府还与产业界联合运作成立“能源技术研究所”，主要对运输部门的低碳技术进行研发，并负责将研发的成果进行产业化。

在财税政策上，英国政府计划到2020年投资1000亿英镑，使可再生能源比2008年增加10倍，在2009年-2010年的预算中对低碳技术投资500亿英镑，预期到2020年新建7000个风力发电组，新增绿色雇佣16万人。德国环境部计划在2009年-2030年间，对可再生能源进行60-80亿欧元的投资，以使可再生能源在发电量中所占的份额由现在的15%上升到2030年50%。英国政府在“气候变化计划”中，提出了气候变化税，其实质是一种“能源使用税”，根据使用的煤炭、天然气和电能的数量计算税收，而使用石油产品、热电联产和可再生能源均可减免税收，此税收收入的大部分以减免社会保险税的方式返还给企业，剩下部分拨给碳基金和作为节能投资的补贴。同时，英国利用气候变化税的部分收入创立了碳基金，这是一家由政府投资并以企业模式运作的独立公司，其工作重点主要是帮助企业和公共部门减少碳排放、提高能源利用效率、加强碳管理以及投资低碳技术开发。从实际情况看，英国的碳基金运作卓有成效，其提供的免费碳管理服务帮助企业识别节能和减排潜力，识别投资机会，为企业带来较多的利益，受企业用户的普遍欢迎。

四、发展低碳经济的思考

无论从各国发展低碳经济的经验看，还是从我们当前实际情况看，要有序有效可持续地发展低碳经济，必须构建一整套合理的制度架构体系，形成有力、科学、系统的制度安排。我们认为，需要从以下几方面努力：

（一）完善法律体系，加强制度保障

应结合建设资源节约型、环境友好型的目标要求，深入制定低碳经济发展战略。按照发展低碳经济的要求，尽快制定《低碳经济法》，积极完善能源法、电力法、煤炭法，修订《循环经济法》、《可再生能源法》等与低碳经济密切相关的法律法规。通过加强立法、修改完善法律，建立一套适合实际情况的低碳经济发展体系，形成对低碳经济发展的规范和指导，为全面发展低碳经济提供制度保障。

（二）强化技术创新，发展低碳产业

低碳技术的创新能力，在很大程度上决定了是否能顺利实现低碳经济发展。低碳技术是低碳经济发展的动力和核心，组织力量开展有关低碳经济关键技术的科技攻关，并制定长远的发展规划，优先开发新型的、高效的低碳技术，鼓励企业积极投入低碳技术的开发、设备制造和低碳能源的生产。要积极开展低碳经济的研究和技术推广工作。目前国家可选择若干地区开展低碳经济试点，吸引社会资本、外资参与。当前，迫切需要研发的低碳技术包括节能和清洁能源、煤的清洁高效利用、可再生能源、核能、清洁汽车技术等领域开发的有效控制温室气体排放的新技术。加快低碳技术的转化，积极调整经济结构和能源结构，尤其是要调整高耗能产业结构，推进能源节约，重点预防和治理环境污染的突出问题，有效控制污染物排放，促进能源与环境协调发展。逐步形成低碳农业、低碳工业、低碳服务业等完善的低碳经济体系。

（三）增加资金投入，加强财税支持

一是要加强对低碳的财政补贴。在财政预算中安排一定资金，保护本地区生态环境，采用补助、奖励等方式，支持节能减排重点工程、高效节能产品和节能新机制推广、节能管理能力建设及污染减排监管体系建设等。进一步加大财政基本建设投资向节能环保项目的倾斜力度。除安排必要的引导资金以外，还应适当的为企业提供财政担保、为贷款提供财政贴息，以此发挥政策的激励性导向作用。二是要加强对节能和绿色产品的采购。政府部门采购各种节能产品和环境标志产品，进一步完善政府采购节能和环境标志产品清单制度，不断扩大节能和环境标志产品政府采购范围，充分发挥其消费导向作用。建立节能和环境标志产品政府采购评审体系和监督制度，保证节能和绿色采购工作得到落实。三是要积极落实税收优惠。对低碳产业和低碳产品要进行减税或免税，以鼓励企业购买使用低碳产品和设备，扶持低碳产业的发展。鼓励企业购买低碳生产设备，加速折旧能促进低碳发展的设备更新和推广。对低碳技术的推广和利用给与一定的税收优惠政策，分担一定的技术研发的风险，引导低碳技术的发展方向。

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