辽宁省对下财政体制改革“新政”解读

魏跃晖 孙春杰 张俊峰

（辽宁省财政厅，沈阳 110002）

为进一步规范省以下政府间财政分配关系，建立财政收入的稳定增长机制，促进全省经济和社会事业的协调发展，辽宁省政府于2010年3月印发了《辽宁省人民政府关于调整省市财政管理体制的决定》（辽政发[2010]9号），从2010年1月1日起，调整了辽宁现行的省市财政管理体制。本文全面阐述新体制的基本思路、主要内容和下一步的改革设想。

一、调整省对下财政管理体制的背景

（一）原财政管理体制的基本情况

1994年，辽宁按照国发85号文件要求，从1995年1月1日起，执行省对下的分税制体制。省级收入包括中央石油、石化、电力、有色所属企业及鞍钢增值税25%部分、本钢增值税12.5%部分、省以下金融保险企业营业税、省直外贸等省属企业所得税，以及中央下划的中央企业所得税、个人储蓄存款利息所得税、土地增值税50%、城镇土地使用税50%、原油天然气资源税50%等收入。其他为市级收入。

2003年，按照国务院提出的“采用按税种或按比例分享等规范办法，进一步完善省以下财政管理体制，解决省以下财政管理体制存在问题”的要求，根据辽宁省委、省人大有关决议，辽宁省政府下发了《关于进一步完善省市财政管理体制的决定》，从2003年1月1日起，进一步完善辽宁省市财政管理体制。其主要内容是：省本级选择增值税、营业税、企业所得税、个人所得税、房产税五个税种作为省与市共享收入，省分享比例分别为10%、30%、20%、15%、50%，其余收入（除增值税中央分享75%和所得税中央分享60%部分外）全部下划到市管理，市对县（区）财政管理体制由市级政府在省市财政管理体制基础上另行确定。

此后，为加快县域经济发展，缓解县乡财政困难，支持沿海经济区对外开放，辽宁又陆续出台了一系列完善财政管理体制的补充政策，主要包括：提高对县（市）上划中央两税返还系数，由原来的1∶0.3 调整到 1∶0.5；对县（市）实行省级共享税收定比增量返还；对涉农城区和郊区实行省级共享税收按涉农程度实行定比增量返还；对“五点一线”重点园区实行省级共享税收定比增量返还70%；取消和调整县乡对省里的部分专项资金上解；增加对县区的均衡性转移支付规模等。

（二）原财政管理体制取得的成效

经过几年的运行，原财政管理体制取得明显成效。一是调动了市、县级政府发展经济、增加财政收入的积极性。市、县经济快速发展，使财政收入规模不断扩大。全省财政一般预算收入已由2003年的447亿元，增加到2009年的1591亿元，年均增长23.6%。财政“蛋糕”越做越大。二是县、乡财政运行困难问题基本得到解决，收支矛盾有效缓解。全省县（区）一般预算支出由2003年的270亿元，增加到2009年的1137.5亿元，六年间增长了4.2倍；44个县年平均支出由2003年3.1亿元，增加到2009年的14.3亿元，增长4.6倍，基层政府提供基本公共服务的财力保障水平不断提高。

（三）原财政管理体制存在的问题

总的看，原财政管理体制运行是成功的，但是随着国家振兴东北老工业基地战略的实施和辽宁经济的发展，原财政管理体制存在的弊端日益显现，突出表现在以下两个方面：一是受原省市财政管理体制影响，省内计划单列市及其县（区）与其他辖市及其县（区）之间，辽宁市、县与外省市、县之间一般预算收入口径不一致、不可比，收入规模差异较大，由此也影响了国家对辽宁市、县经济发展状况的客观评价等。二是由于省市共享税收市、县分享比例偏低，影响了市、县政府组织征收省级共享税收的积极性，明显表现在省级分享比例较高的房产税，市、县政府征收积极性不高，而对契税等地方固定税种征收积极性较高。

针对上述问题，近年来，省内部分市、县通过不同渠道提出下划省级收入、做大县（区）财政收入规模等调整现行财政管理体制的建议，特别是近几年辽宁省“两会”期间，进一步调整和完善财政管理体制已成为人大代表和政协委员普遍关注的热点问题。对此，省委、省政府领导高度重视，2009年11月省政府常务会议和省委常委会议做出了调整现行财政管理体制的决定。2010年1月，省十一届人大三次会议批准的《政府工作报告》又进一步明确提出了“按照下划收入、核定基数、增长分成原则，建立省对市、县新的财政管理体制”的要求。经过大量的研究论证、测算和分析，在广泛征求省人大、省政协及财税金融方面专家的意见后，经省人大同意，省政府印发了《关于调整省市财政管理体制的决定》（辽政发〔2010〕9号），对辽宁省对下财政管理体制进行调整。

二、新的省市财政管理体制情况

（一）调整财政管理体制的指导思想

新的省市财政管理体制，主要是以科学发展观为指导，按照“下划收入、核定基数、增长分成”的要求，建立分配合理、激励发展的省市财政管理体制。通过下划省级共享税收收入、适当向下倾斜财力、科学核定分成比例、完善财政转移支付制度等措施，扩大市、县一般预算收入规模，理顺省以下政府间收入分配关系，充分调动市、县政府发展经济、壮大财源、组织收入的积极性，增强基层政府的财政保障能力，提升基本公共服务均等化水平，促进辽宁经济和社会事业全面协调发展。

（二）调整财政管理体制的基本原则

这次调整省市财政管理体制主要遵循三项基本原则：一是促进经济发展，增加财政收入的原则。通过下划省级共享税收收入，建立激励机制，鼓励市、县政府加快发展经济、重视财力增长，促使全省财政收入的整体规模不断扩大。二是兼顾省、市、县既得利益，适当下移财力的原则。在确保省政府宏观调控能力的前提下，将省级财力适当向市以下特别是县倾斜，并保障在各市、县之间的相对均衡、合理分配，以推进市、县经济和社会事业的加速发展。三是简化程序，运行安全的原则。从技术层面简化操作程序，规范业务流程，减少人为因素，避免道德风险，确保财政管理体制安全有效运行。

（三）新体制的主要内容、相关政策和特点

1.新体制的主要内容。新体制将原体制规定的省级共享税收收入全部下划到市、县，作为市、县固定收入，税收实行属地征管、属地入库，并重新划分省市收入范围；省对各市原体制规定的省市共享税收（以下简称省市共享税收）形成的财力实行总额分成，由市向省上解财力，同时，省对各市当年上解省财力增量部分按40%予以返还。

新体制省级下划收入后，省级财政一般预算收入主要包括：中央返还的跨省、计划单列市总分机构企业所得税地方分享部分，哈大铁路建设期间上缴的税收收入，按规定属于省级的专项收入、行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入及其他收入等。市级财政一般预算收入主要包括：增值税25%、企业所得税40%（不含按中央规定继续作为中央固定收入的企业所得税和跨省计划单列市总分机构企业所得税的中央及中央待分配收入）、个人所得税40%、营业税、房产税、资源税、城市维护建设税、印花税、城镇土地使用税、土地增值税、车船税、耕地占用税、契税、烟叶税、其他税收收入，以及市以下行政事业性收费收入、罚没收入、国有资本经营收入、国有资源（资产）有偿使用收入及其他收入等。

新体制对建立规范的转移支付制度进一步予以明确，省、市财政都要建立均衡性转移支付逐年增长机制，逐步增加均衡性转移支付规模，加大对困难地区特别是县的补助力度。通过建立均衡性转移支付逐年增长机制，来调节全省地区之间的财力水平，逐步提高基层政府基本公共服务均等化水平。

新体制考虑省、市、县2010年财政预算已经同级人代会审议批准，为了确保各级政府当年批准预算的既得财力不受影响，保证财政预算顺利执行，2010年实行按新体制运行、原体制结算财力的过渡办法。2011年开始，省对市按新的财政管理体制实质运行。

2.新体制与原体制的相关政策衔接。一是为了促进县域经济的加快发展，新体制继续执行省对县的各类转移支付补助资金均由省直接补助到县政策。二是原财政体制政策中省对县、涉农城区、郊区及“五点一线”重点园区实行的省级共享税收增量返还政策，按省政府规定执行期限截止到2010年底，从2011年起不再继续执行。从2011年起，以2009年省对各县（区）“增量返还政策”的决算数为基数，每年对各县（区）实行定额财力补助。三是继续对县（市）上划中央两税返还按1∶0.5系数执行。

3.新体制的主要特点。新体制突出体现了以下几个特点：一是下划省级收入，做大了市、县财政一般预算收入规模。按省本级预算初步测算，2010年省下划到市、县共享税收收入共计237.8亿元，占各市原体制一般预算税收收入的29.3%，占各市五项省市共享税收收入的37.1%，市、县一般预算收入规模平均提高21.6%。今后，随着经济的发展，市、县财政收入“蛋糕”会越做越大，将从根本上解决市、县一般预算收入规模不可比，影响国家对市、县经济发展状况的客观评价，影响市、县对外的财政形象等问题。二是向下倾斜财力，提高了市、县政府的财政保障能力。新体制按照做大市、县财政收入，下移财力的原则，实行了对各市、县上解省财力增量部分按40%予以返还的政策，同时还明确了省对市、市对县建立均衡性转移支付逐年增长机制，这将为市、县经济的快速发展创造良好的体制环境。初步测算，按新体制运行，2011年到2015年，省财政累计向市以下倾斜财力82.7亿元，各年分别为11亿元、13.2亿元、15.9亿元、19.2亿元、23.4亿元，如再考虑省、市建立均衡性转移支付逐年增长机制倾斜的财力，市、县财力增加会更多，这将进一步提高市、县政府的财政保障能力，更加有力地促进市、县经济的快速发展。三是确保了市、县既得利益。新体制设计过程中始终遵循保持市、县利益格局不变的原则，特别是在核定基数和财力分成比例方面均给予了充分的考虑。从2011年开始，各市、县共享税收形成的财力按比例上解省后，原既得利益都不会减少，并都有不同程度的增加。四是有利于提高各级政府组织收入的积极性。新体制通过采取对各市共享税收形成的财力按一个比例上解省的办法，较好地解决了市、县政府对原体制省级分享比例较高税种征收积极性不高的问题，此后，各市、县对五个共享税种的重视程度不会因体制因素有轻有重，这将更有利于税收的征管，促使全省财政收入的整体规模不断扩大。

三、下一阶段进一步完善辽宁财政管理体制的初步设想

（一）新财政管理体制的利弊分析

新体制的主要优点：一是通过下划省级共享税收，扩大了市县的一般预算收入规模，解决了现行财政管理体制中存在的沈阳等13市与大连及外省各市县财政一般预算收入口径不可比问题。二是由于采取省对市共享税收按一个比例实行总额分成的办法，打破了原体制省对共享税收5个税种分别按不同比例分成的方式，能够缓解各市只重视市级分成比例高的税种（如营业税70%），轻视市级分成比例较低的税种（如房产税50%）等问题，有利于各市加强对所有省市共享税收的征管工作。三是实施对各市上解省财力增量40%返还的政策，一定程度上调动了各市征收省级共享税收的积极性。四是体现了将省本级财力向市以下倾斜的思路，而且省下移财力在各市之间的分配相对比较均衡。五是新体制在操作上简便易行。

新体制的不足：省级财力仍与省市共享税收挂钩，而没有实现与各市所有税收进行挂钩，市以下的其他税种如果因税制调整和变化，增加或减少收入规模，与省本级财力规模无关。同时，由于省级财力仍只与原体制省市共享税收相挂钩，不能充分调动各市组织财政收入的积极性，也无法解决各市长期存在的税收收入质量不高的问题。

（二）进一步完善辽宁财政管理体制的初步设想

在此次调整省市财政管理体制工作过程中，省财政也曾经设想采取将原省级共享税收全部下划到市以下财政，省对市的全部税收（含上划省级共享税收和各市其他税收）形成的财力实行总额分成的体制调整方案，使省级财力与各市所有税收进行挂钩，这样就能解决现行省市财政管理体制中不能充分调动各市组织财政收入的积极性以及无法解决各市长期存在的税收收入质量不高的不足，未来省级财力将与各市所有税收收入关联紧密，风险省市共担。但经过实际测算，发现由于受金融危机影响，目前辽宁处于经济发展的恢复期，各市税收收入波动较大，如此时省对市的全部税收形成的财力实行总额分成的体制调整方案，则近两年会带来省市利益格局的很大变化，各市之间存在严重的苦乐不均情况，进而容易激发新的矛盾。

鉴于上述情况，在此次调整省对下财政管理体制工作中，省政府同意采取循序渐进，分步实施的方法调整财政体制，在目前的经济环境下，先采取对原省级共享税收实行总额分成、增量40%返还的省对下财政管理体制，待辽宁经济全面恢复，冶金、石化、原油等主要产业生产、销售转入正常，财政收入实现稳定增长后，特别是国家财政体制改革方案和省对县财政管理方式明确以后，再考虑实行对所有税收收入实行总额分成的财政管理体制政策，以充分调动各市县发展经济、组织财政收入的积极性，进一步提高税收收入质量。