从制度环境看绩效预算的实施

杨丹妮 叶 芳

（1.杭州师范大学，浙江 310036；2.中国人民银行上海总部，上海 200120）

绩效预算是一项重要的财政支出制度变革，它推翻了以往政府预算过程关注预算投入的传统，进而改变了政府管理绩效的衡量标准，政府管理绩效不再以政府预算资源投入的多少来衡量，而是以政府预算资源使用效益来衡量。随着我国地方政府逐步推行绩效预算，通过改善制度环境，完善我国实施绩效预算制度基础，以更好地推进我国政府预算制度改革，已经成为当前亟需研究解决的重点问题。

一、实施绩效预算是我国预算改革的必然选择

绩效预算出现于20世纪40年代，当时，西方发达国家为提高政府公共管理效率进行了一系列行政改革，政府公共管理的核心转向财政支出管理体系，预算改革更是首当其冲。与一般预算改革不同，绩效预算是一种以结果为导向的预算，注重预算投入的产出或结果，进而联结绩效信息与资源配置，提高政府配置资源的效率。绩效预算不仅是预算决策的核心，也成为政府决策体系中的一个部分——通过官员选任与预算支出来决定优先发展项目。在预算配置中运用绩效信息使政府预算体系更为复杂，成功的绩效预算需要一系列的制度前提，也需要使用更多的分析工具，其中，政府部门支出绩效评估是绩效预算的前提与核心分析工具。预算优化配置的前提就是要对部门支出绩效进行准确的评估，没有准确的支出绩效评估，绩效预算就是无稽之谈。但由于很多支出涉及无形的社会成本与收益，不易用市场价格来衡量，因此，政府部门支出绩效评估的历史就是一直通过不断地完善评估指标与提高评估技术来增强评估质量。

20世纪80年代以后，随着“新公共管理”理论兴起，掀起了新一轮政府改革的浪潮，OECD国家纷纷实施绩效预算，特别是澳大利亚、加拿大、英国和新西兰四国，更是走在公共预算改革的前沿。一些发展中国家虽然缺乏实施绩效预算的制度前提，也开始尝试绩效预算，如巴西、印度与马来西亚。绩效预算实践积累了一些成功的经验，但也明白实施绩效预算需要付出巨大的努力。

目前，我国地方政府正在试点绩效预算，这正是行政改革跨国传播的结果，也是我国市场经济发展的要求。改革开放以来，我国市场经济发展迅速，公共财政改革也取得了很大的成绩，在财政收入的绝对额与相对额都呈迅速增长态势的同时，也面临着公共产品供给增长难以满足纳税人对公共产品需求增长的问题。纳税人对公共产品的需求越来越多，不仅要求公共产品的数量增长，而且要求公共产品的质量提高。有限的财政支出要满足不断增长的公共产品需求，必然要求公共资金得到高效率的使用。同时，纳税人的预算民主意识也逐渐增强，要求信息公开、预算透明、预算效率等。在此背景下，我国各种预算改革相应展开，期望从预算管理上提高公共资金的使用效率。“收支两条线”、部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度无一不是从预算管理的角度来提高公共资源在部门之间的分配、部门内部使用效率。地方政府也开始探索参与式预算、绩效预算。2004年广东省佛山市南海区首先实行项目绩效预算，开始了绩效预算探索，其后，其他地方政府也开始试行绩效预算，尝试提高政府分配与使用公共资金的效率，提供纳税人满意的公共产品。但在实践过程中，遇到了很多矛盾与问题，深入探求这些矛盾与问题的根源成为绩效预算普遍推行的关键。

二、从制度环境看我国实施绩效预算的难点

1.预算信息公开透明度不高难以保证绩效信息真实性。预算信息公开透明是保证预算信息真实性的最有效手段，也是人民代表大会与公众监督政府的必要前提。2008年，我国颁布实施了《中华人民共和国政府信息公开条例》，财政部发布了进一步推进财政预算信息公开的指导意见，明确要进一步深化预算管理制度改革，逐步提高财政预算的公开性和透明度。但是，我国目前的预算信息公开透明度仍然不够，表现为公众很难通过公开渠道获得政府预算及执行情况的报告，公开披露的预算信息往往很粗略，“外行看不懂，内行说不清”。普通公众要获得政府或部门没有主动公开的预算报告只有通过申请，但申请了也不一定能获得详细的预算报告。在这种预算信息不够公开透明的情况下，如何保证绩效信息的真实性呢？没有真实的绩效信息，绩效预算只会流于形式，过多的劣质绩效信息只会使绩效预算成为公众眼中的“政绩工程”。因此，在我国目前预算信息公开透明度较差的情况下，绩效预算信息应有公开的必要性。但绩效预算信息公开就会面临公众监督，绩效信息不仅成为预算管理或预算分配的影响因素，还会成为整个政府管理绩效的一个影响因素，这样，绩效预算实施所面临的利益集团压力会比较大。

2.制度环境很难使预算管理较快转向以“效益”为中心。我国的预算制度环境人为因素较强，这是历史沿袭的结果，也是我国渐近性经济改革的一个特点。为了使利益集团接受和赞同改革，在一定程度上保护利益集团的既得利益，因而很多制度从一开始就是各利益集团博弈形成的一种均衡，并且这种均衡仅仅是一种谈判结果，在这之上可以形成制度，但这种制度往往缺少法律性与科学性。因此，我国的预算制度环境造成了争预算、争项目的风气，项目的申报并不是基于其效益，而只是基于争取拨款的目的，这种预算分配结果是政治博弈结果，预算项目更多的是“人情款”，某些公认不应该得到拨款的项目还是得到了拨款，应该得到拨款的项目反而很难得到拨款。社会成本收益分析方法是预算绩效评价的基本分析方法，在我国预算分配中也流于形式，很多预算项目没有经过严格的论证，更多的是长官意识，更不用说公众的意见了。在预算制度环境缺失法律性与科学性情况下，我国试点绩效预算的目的之一就是解决财力增长难以跟上各部门“预算”增长的问题。广东省佛山市南海区实行绩效预算前一年，各部门要求的预算是69亿元，但区财政实际能支配的财力只有44亿元，只能满足各部门预算需求2/3，并且这一缺口有逐年放大的趋势。绩效预算的成绩就是大幅度地“砍预算”。2004年底，南海区信息化项目绩效评审中，6244万元申报金额最终审批的是3949万元。广东省实施绩效预算以后，省级的各个单位2006年预算新增申请款比2005年减少了30多亿。因此，绩效预算在我国地方试点中更多地表现为打破原有无效率的预算分配均衡，而非从最优资源配置的角度来全面构建我国预算体系。旧的制度均衡被打破，但新的均衡点在哪里，绩效预算能否成为我国预算体系全面重构的基石？从目前的制度条件来看，很难。尽管《中国政府绩效评估报告》2009年首发，说明我国政府逐步由管理型政府向服务型政府转变，但绩效预算要求的政府与市场资源配置的界限、公共部门的宪政约束等条件还远未形成，这是绩效预算要求的最根本的制度框架。

3.单一的绩效评价主体难以保证评价的公正客观。绩效评价遇到的难题是政府部门产出的一个天然特点——难以量化。很多专家学者认为如何建立绩效测量评价体系是绩效预算的难点。但笔者认为，绩效测量是理论上的难点，但在实际操作层面上，我们并不能达到绩效测量理论上的最优，而是尝试用各种指标去定性或定量地评价政府部门的产出，通过不断完善测量评价指标来达到实践中的次优。那么，需要考虑的是单一地从财政部门的预算完成角度，还是从专家学者的学术角度，还是从公民是否满意的角度来制定绩效考核指标？从现实实施情况来看，一开始绩效评价体系只是从财政部门的角度来制定，考核主体一般是上级领导或党政机关内部工作人员，但是这种内部的评价指标很有可能只局限于资源的内部配置效率，没有把资源配置放在机会成本的角度上进行评价，因此，现在绩效预算的评价体系慢慢过渡到引入专家考评机制，但如何全面地引入公民评价还是一个问题。政府绩效终极标准指向公民满意度，效率的含义从行政高效转向公民满意。因此，我们必须研究在什么时候、在多大程度上使绩效评价引入公民评价，以达到绩效预算的终极目标。

4.政府绩效评估与绩效预算“两张皮”。在我国，政府绩效评估完全没有与绩效预算相结合，政府绩效评估仅仅当作是一种行政部门改革在运作，而绩效预算被当作财政部门解决预算部门“争预算”问题的一项管理工具。当然，绩效预算是否同政府绩效直接相联系在国际上并没有统一的做法。美国、荷兰、澳大利亚等国家就采用绩效评价与预算分配之间没有直接联系的模式，而新西兰、马来西亚和新加坡则采用绩效评价与预算分配之间有直接联系的模式。然而，就是绩效评价没有与预算分配有直接联系的国家，其政府绩效信息还是作为一个影响政府预算拨款的因素，如美国只有少数一些州的绩效评估真正影响到预算资金分配，更多的州绩效评估只是作为影响预算拨款的一个工具，但是政府的绩效评估还是对政府部门争取预算拨款形成一定的约束。我国政府绩效评估与绩效预算完全是两个不相关的系统。无论是政府绩效评估还是绩效预算在我国都还处于地方试点的阶段，还没有全国统一的立法来架构政府绩效评估与绩效预算体系，这种地方试点的好处是因地制宜，赋予地方更多的制度空间来完善改革，但其弊端也显而易见，试点工作的随意性大，上下级领导之间不一定能达成共识、各相关部门从各自利益出发不一定支持改革工作，具体操作缺乏规范，很难作横向比较。

三、改进制度环境，完善我国实施绩效预算的制度基础

1.制定全面实施绩效预算的政策。全面实施绩效预算会导致预算改革全面铺开的局面。一方面，预算投入控制改革如部门预算、国库集中收付制度、政府采购制度等需要进一步的深化改革，另一方面，在全国的范围内也要开始探索绩效预算改革，尝试把试点经验进行逐步的扩展。这样，我国的现实情况导致我国的绩效改革不是在预算投入控制比较完善的基础上的预算结果控制改革，而是预算投入控制与预算结果控制同时进行。因此，绩效预算在我国目前绩效预算起步阶段应该更多地作为管理工具而不是预算工具。为此，应该营造政府的绩效文化，使绩效管理成为政府管理的核心。首先，要继续完善我国政府部门绩效评估工作。政绩考核不再唯GDP，减少低效率行政审批，更加明确市场与政府的职能范围，提高政府行政效率。其次，要建立与绩效预算相一致的权责发生制会计制度。我国目前实行的收付实现制不能全部反映政府资产与债务的真实信息，为了更准确地反映政府的绩效与成本，必须要实行权责发生制，增加会计信息的完整性、准确性与真实性，使绩效预算建立在一个真实成本与收益核算的基础上。

2.建立绩效预算信息公开披露制度。绩效预算信息的公开披露既能使公众监督政府，促使政府提高公共资金分配与使用效率，提供公众满意的公共产品，也有利于公众了解政府，促进公众对政府的信任，降低政府施政成本。在我国人民代表大会对预算约束与监督力度不够的情况下，绩效预算信息公开披露是最好的补充机制。首先，公众预算民主意识的增加对预算信息公开披露的要求越来越强。从公共选择的角度看，公众愿意花费一定的精力或财力来监督政府预算，行使监督权所获取的收益越来越大。其次，网络的普及与上网成本的降低使得公众监督政府的成本越来越低。公众监督政府的收益上升、成本下降，使得政府预算信息的公开成为民主政治的必然选择。绩效预算信息不仅需要政府部门主动公开，而且要求信息尽可能真实、详细。真实、详细的绩效信息使得公众的监督具有实际约束力，使绩效预算信息公开成为我国预算信息公开透明化的先行者。

3.建立多主体绩效评价体系。绩效预算的目标既是公共资金的有效分配与使用，也是让公众了解政府，使政府对公众负责。因此，绩效预算的评价主体不可能是单一的政府部门，必然要体现公众对政府规划、政府提供的公共产品满意度。目前，我国地方政府绩效预算的试点中，很多地方政府绩效预算开始引入专家评审，进一步拓展绩效评价主体，使绩效评价更为科学，但这不能从根本上代替公众评价。引入公共评价的前提是政府有能力收集有关公共偏好的信息，并通过适当的形式把公共偏好加总。参与式预算是绩效预算引入公共评价的一种，但实施要求与实施成本较高。较为可行的公共评价有以下三种。第一，就是建立人民代表大会对绩效预算的审查监督制度，这是人民代表大会应有的监督责任，可考虑建立绩效预算委员会，专门对绩效预算进行审查，并公开审查结果。其次，建立绩效预算审计，依靠审计对预算信息较强的收集及处理能力，审计公共资金的分配与使用效率，并公布审计报告。再次，可考虑引入第三方评价机制，委托非政府的第三方组织来评价绩效预算，站在独立、专业的角度来构建绩效评价指标，测量部门预算结果。

4.建立绩效预算相应的约束与激励机制。由于我国预算制度环境缺少规范性，“争预算”的现象非常突出，大量的无效率的拨款极大地降低我国预算分配的资源配置效率，因此，我国的绩效预算应该与预算分配有直接联系，从而增加绩效预算的约束与激励性。在预算部门，应该把绩效信息作为预算分配的一个影响因素，在每年的预算分配中要增加一定比例的绩效信息权重，加大有效率拨款，同时减少无效拨款，提高资源配置效率，这是实施绩效预算的根本目的。预算部门在实际操作中，需要避免绩效预算的逆向激励效应，就是说绩效高的部门得到越来越多的财政拨款，从而使该部门能保持高绩效，绩效差的部门被惩罚减少拨款，但是部门绩效差可能就是因为得不到足够的拨款。预算部门还可参照国外经验，对绩效高的部门实行“节流分享规定”。美国加州州政府《绩效与成果法》规定了“节流分享”条款，各机关如因创新求变而节约支出，其中50%由该机关留用，投资于原施政方案。佛罗里达州、伊利诺州、乔治亚州都规定各机关所节约的资金中，有一定比例的留成或奖励。对绩效差的部门可勒令部门进行整改或重组。其次，政府可将绩效评价与干部选拔任用、公务员奖惩相结合，进行行政问责。在我国目前政府绩效评价往往是“一把手”工程的情况下，把绩效评价与官员的任免考核相结合会起到有力的约束作用。

〔1〕卢洪友，龚锋.绩效预算：比较、问题与前景展望[J].财政与发展，2005.

〔2〕姚坚.西方国家公共管理改革实践的思考[J].中国行政管理，2005.

〔3〕广东省财政科学研究所.伟大的实践——广东省佛山市南海区财政专项支出项目绩效预算实践与案例 [M].北京：经济科学出版社，2008.

〔4〕刘昆主编.绩效预算：国外经验与借鉴[M].北京：中国财政经济出版社，2007.