后危机时代对我国金融监管改革的思考

○易金平 （湖北工业大学经济与政法学院 湖北 武汉 430068）

后危机时代对我国金融监管改革的思考

○易金平 （湖北工业大学经济与政法学院 湖北 武汉 430068）

本次金融危机给全球金融监管提出了新的挑战，各国均努力改革本国的金融监管制度。本文结合此次危机出现的新变化，详细分析了我国现行监管体制中存在的诸方面问题，提出了进一步改善我国金融监管体制的若干政策建议。

金融危机 金融监管 金融机构

一、引言

2007年后，以美国次贷危机为导火索的金融海啸迅速席卷全球，酿成一场全球性的金融危机，让世界各国陷入了几十年来前所未有的经济衰退。痛定思痛，此次危机的根本原因是什么？经济学家、财经评论家们从各种角度分析此次危机，众说纷纭，原因是多方面的，既有宏观货币流动性过剩，也有微观金融机构过度投机，但不可否认金融监管制度和政策不完善、监管效率低下是其中重要原因之一。

为此，危机后欧美各国纷纷出台了重要的金融监管改革方案，以尽快实现全球金融稳定，恢复经济增长。在此背景下，我国金融监管体系也面临着严峻的挑战和难得的历史机遇，我们必须重新审视现有的金融体系，进行必要的监管改革，维护我国金融体系的稳定和发展。因此，系统地分析我国金融监管存在的问题、探讨改进的方向是非常迫切和重要的。

二、我国现行金融监管体制的问题和缺陷

我国目前的金融监管体系是根据分业经营、分业监管的原则，由中国人民银行承担中央银行职能，由中国银监会、中国证监会和中国保监会三大监管机构分别履行对银行业、证券业和保险业的监管职责，即“一行三会”多头分业金融监管模式。这种模式在我国金融体系发展中发挥了重要的作用，但是随着金融混业经营的不断发展和国际金融环境的不断变化，尤其是此次危机的爆发，更是突显了现有监管模式一些自身难以克服的局限性，主要体现在以下几个方面。

1、多头监管容易导致重复监管和监管冲突。在现行监管模式下，随着混业经营的不断发展，金融机构的业务可能不再局限于某个单一行业，这使金融机构不得不接受多家机构的监管，往往造成明显的监管交叉、重叠和错配。一方面，这种监管方式难免僵硬，被监管者常常疲于应付，而监管机构设置过多导致有限资源的浪费，增加监管成本，降低监管效率。另一方面，由于各监管机构的目标与运作方式不同，监管结果可能存在较大差异，各监管机构之间的监管冲突难以避免。

2、分业监管容易形成监管空白。在混业经营初见端倪的现阶段，金融控股公司在我国已经出现并有一定程度的发展，这增加了监管的复杂性：其下属机构交叉持股使法人结构复杂化，规模扩张和跨国经营使内部管理层次复杂化，涉及多领域的金融业务使经营复杂化，所以在当前的分业监管模式下很难实现对金融控股公司及其业务的有效监管，监管真空也就在所难免。

3、各监管机构之间缺乏有效协调。在多头分业监管模式下，银监会、证监会与保监会三者作为监管的行政主体是平级的，面对近年来混业化经营趋势，如果某一个金融机构从事银行、证券、保险等多领域的金融业务，则很难在三者中确定由谁负责实施监管，虽然可以通过金融联席会等形式在各监管机构之间进行协调，但由于缺乏制度性和强制约束性，各监管机构往往更多考虑自身利益而忽视整个监管大局。在具体监管中各方也难以充分密切合作，容易出现相互推诿，意见不一等情况，降低了监管效率，同时也为监管重叠和监管缺位埋下隐患。

4、宏观审慎监管职能不显著，难以防范系统性金融风险。

人民银行在宏观审慎监管体系中应起的主导作用一直未充分发挥，其最具有宏观审慎性质的金融稳定职能还没有显著成效。银监会、证监会和保监会“三驾马车”虽然建立了联席会议制度，但往往限于表面化和形式化，缺乏实际效果。同时，从近几年我国金融体系风险处置的实践看，隐藏的系统性风险不可忽视，最突出的表现是我国商业银行在金融体系中占比过高，使得大量金融风险过于集中，而且由于国有大型金融机构特殊的市场地位使得“大而不倒”问题尤为突出。

5、缺乏对金融消费者的应有保护。长期以来，我国金融监管机构更多关注金融体系自身的风险，相对忽视对金融消费者的保护，相关制度几乎还是空白，现有《消费者权益保护法》缺乏专门针对金融产品消费的法律规则，消费者权益保护协会也便无法对金融消费者权益实施有效保护。在销售金融产品过程中，不乏金融机构故意隐瞒金融风险、设计复杂条款迷惑消费者，误导和欺骗消费者，使金融消费者的应有权益没有受到很好保护。

三、后危机时代对我国金融监管改革的政策建议

1、构建高效的金融监管体系，逐步实施统一而全面的金融监管。混业经营是现代金融业发展的必然方向，现代金融监管体系既要对同一监管对象有统一的监管标准和方法，也要对不同金融机构的相同业务实行统一的监管政策和协调机制。否则，政出多门，市场参与者将无所适从，监管真空、重复监管将不可避免，监管效率就成空中楼阁。因此，我们要整合现有监管资源，堵塞监管漏洞，对目前“一行三会”分业监管体制进行渐进式改革，探索混业集中监管之道。当前，我国金融监管体系的构建仍需各主管机构相互配合、协调和支持，虽然目前几大金融监管机构联手监管在实践中效果并不理想，但凡事贵在坚持和不断完善。一方面，要适时逐步地开展统一监管，对不同类型金融机构的同类型业务设立统一的监管标准和方法，尽量避免监管重复和交叉，提高监管的效率。另一方面，要充分体现无盲区无缝隙的全面监管理念，扩展监管对象范围，实现对场内和场外交易的全面覆盖，将对冲基金、私募股权、金融衍生品等纳入监管视野，使监管范围更大内容更全面，监管体系的构建更符合现代金融的发展方向。

2、加强宏观审慎监管，关注具有系统重要性的金融机构，防范系统性风险。本次危机表明，传统针对特定机构的微观审慎监管无法满足对规模庞大且高度关联的现代金融体系的监管要求。现实需要建立一个宏观审慎的监管体系，重点关注具有系统重要性的金融机构，维护金融体系的整体稳定。目前，应在坚持分业监管模式基础上，适当加强人民银行在宏观审慎监管和防范系统性风险方面的职能，可考虑由人民银行、三个监管当局等组成“金融稳定委员会”，由人民银行在监管协调中起牵头作用，健全协调机制，建立金融风险信息共享制度。一方面，适度限制具有系统重要性金融机构的规模发展。避免其业务过度扩张，特别是限制其从事高风险的投机业务，减少其大额固定资本支出和境外并购，以确保不出现特大的超级金融集团，缓解大型金融机构“大而不倒”问题对金融体系形成的威慑。另一方面，加强对系统性风险的防范和化解。考虑到我国商业银行在金融体系中占比过高，容易引发系统性风险。为此，首先可要求商业银行显著提高直接融资比重，大力发展多层次资本市场，防止风险在银行体系过度集中。其次，应明确系统性风险监管机构（如人民银行）及其职责，实现对系统性风险信息的及时监测、分析和共享，为宏观审慎监管提供准确的信息支持和监管建议。

3、积极营造良性环境，促进金融创新健康有序发展。金融创新与监管二者是对立统一的，没有创新就没有发展，而没有受到恰当监管的创新往往会脱离实体经济需要，导致风险集中和扩大。相比发达、繁荣、创新过度的欧美金融市场，我国金融市场还是一个新兴的市场，存在一定程度的创新不足。因此，在未来较长一段时间内，应继续推动市场化改革，在维持市场稳定的基础上，在风险可控、可测、可承受的范围内，仍要以鼓励创新为主，以促进我国金融市场的繁荣和发展。监管部门应力争培育一个“创新—监管—再创新”的良性循环：一是监管者要为金融创新提供良好的环境和政策支持，鼓励金融机构适度创新，并不断提高监管技术和监管效率，保证监管效果。二是监管能力要与金融创新相适应，监管机构对金融创新的技术和过程要充分了解，能够达到平行作业，即金融创新的同时监管机构就能够跟进掌握创新技术和创新过程，在创新过程中充分发挥监管职责，有效控制风险。三是不断提高监管能力，一方面，通过建立有效的监测系统，对金融创新及其风险控制实时跟踪评估，有效地规范金融创新行为；另一方面，规范创新产品的信息披露制度，让投资者充分了解创新产品的风险，提示投资者作出理性决策，更好进行风险防范。

4、加强信息披露，提升对金融消费者和投资者的保护力度。危机暴露出现有监管体制对金融消费者和投资者利益保护不足，为此，迫切需要改革现行金融监管体制，为消费者提供优质的金融服务和产品，保障消费者和投资者利益。此次欧美金融监管体制改革都强调金融服务和产品的简单化、透明度、公平性和可得性，并提出成立独立的金融消费者保护机构，以保障金融消费者能得到全面、准确的信息披露，遏制金融机构的不诚信行为，保护金融消费者权益。这对我国具有非常重要的参考价值，我们应加快建立和完善相关市场法律、法规和制度，适时设置专门的金融产品消费者保护机构，明确各监管机构和维权组织的职能分工，发展多层次的金融市场，加强信息披露，为消费者和投资者提供透明、全面、稳定的金融产品和服务，以有效保护金融消费者的应有权益。

5、健全和完善监管法律体系，为金融发展提供有力法律保障。金融监管的法律体系是监管当局进行监管的基本依据，在金融全球化飞速发展之下，我国金融监管的法律法规建设必须与时俱进：一是适当扩大和细化有关监管机构的权限。根据最新修订的《中国人民银行法》，虽在法律层面上确定了人民银行维护金融稳定的权力，但仍缺乏对该权力的明确界定，在实践操作中欠缺必要的工具和手段。可在立法和实践层面扩大人民银行的监管权限，授权人民银行监管大型商业银行、证券公司、保险公司和金融控股公司等具有系统重要性的金融机构，并赋予必要的政策工具，以确保金融体系的整体稳定。二是尽快填补相关领域监管法律法规的空白。根据有关法律规定，衍生品交易在我国已取得了合法地位，但目前还没有衍生产品的发行规则，也没有对其产品设计的步骤和过程、定价原则等方面的规定，极不利于金融衍生品在我国的顺利发展。三是适时赋予有关领域的监管法规更高的法律地位。如已经出台的资产证券化管理办法均属于机构管理和部门规章，法律层次较低，难免影响监管权威和效力。

6、加强国际监管合作，丰富金融监管层次。随着金融国际化的不断深化，金融机构纷纷开始跨国经营，各国金融市场之间的联系和依赖也不断加强，各种风险在各国之间相互转移、扩散呈加速之势。因此，仅凭国内监管机构已不能有效地对金融市场进行监管，这就要求各国加强国际监管协调与合作，共同制定监管标准、框架和风险处置方法，防范在某国出现的金融风险扩散到他国。目前，我国迫切需要提高跨境监管能力，并逐步与国际接轨。首先，应加强我国监管部门与相关国家监管当局合作，促进彼此间信息共享和经验交流，协调政策，共同维护全球金融体系的稳定。其次，加强与G20峰会的金融稳定委员会的沟通，积极参与改造宏观审慎风险监测体系，承担对全球金融体系的监管职责。再次，加强与IMF、巴塞尔银行监管委员会等国际金融监管组织的合作，对全球经济和金融危机风险发出预警，并采取必要行动化解危机。

（注：本文属湖北省教育厅人文社科基金项目《全球金融危机背景下金融监管反思与借鉴研究》，编号：2009b225。）

[1]谭燕芝：美国次贷危机与金融监管——兼论我国最优金融监管模式的选择[J].江西社会科学，2009（2）.

[2]曹凤岐：改革和完善中国金融监管体系[J].北京大学学报（哲学社会科学版），2009（4）.

[3]惠康等：后危机时代中国金融监管模式的选择[J].西北大学学报（哲学社会科学版），2010（3）.