中国石油安全态势与相关外交政策分析

○ 黄琳

（上海外国语大学中东研究所）

中国石油安全态势与相关外交政策分析

○ 黄琳

（上海外国语大学中东研究所）

中国石油安全的国际态势为开发空间被挤压、竞争激烈、供应链存在中断的潜在风险以及“中国石油威胁论”使中国参与全球油气资源的竞争受到少数国家的误解；国内态势则面临着资源不足、无应对国际油价变动的有效手段以及进军国际市场经验不足等难题。因此，相关外交政策要围绕为企业创造良好国际环境、重视发展与重要能源产出国和地区的双边及多边合作、积极开展与其他石油消费大国的战略合作、与国际能源组织的战略合作来展开，同时要注重加强海军力量建设，为我国能源利益保驾护航。

中国石油安全 外交政策 态势

自从人类文明进入工业时代，石油就被称作“黑金”、“能源中的能源”、现代工业的“血液”，广泛应用于工业、农业、交通、运输业以及国防等方面。在当前，石油不仅象征财富，更是战略物资，具有政治特性，能够产生神奇的政治效应，影响国家的稳定与安全。正是基于石油对现代社会的重要性，石油安全成为世界各国包括中国在内考虑国家经济和国防安全所最先关注的问题之一。本文将就目前中国石油安全态势进行分析，并试图在此基础上对中国相关外交政策提出建议。

一、中国石油安全的国际态势

1、全球油气资源的控制权争夺愈演愈烈，中国在国际市场上进行油气资源勘探开发的空间被挤压

几十年来的世界石油资源较量和斗争史，以及未来世界石油资源格局的演变趋势表明，世界能源生产或消费大国，特别是美、欧、俄等西方国家及其跨国公司将会继续采取一切可能的手段和方式，甚至不惜通过战争来争夺和控制世界上具有稀缺性、战略性的油气资源。2003年3月的伊拉克战争尽管小布什政府给出了种种理由，但是与1990年的海湾战争一样，它无论如何都是一场与“石油”有关的战争。美国推翻萨达姆政权并试图建立亲美的伊拉克新政权，是为了达到多重战略目标，其实质是为实现美国全球石油战略和全球霸权战略奠定基础。

可以预见的是，多年来一直作为世界石油主要生产和出口地的中东、非洲、里海和俄罗斯远东地区，必将成为未来世界石油资源争夺最为激烈的主战场。目前，世界排名前二十的大石油公司垄断了全球已探明优质石油储量的八成以上，这表明，全球可供勘探开采的油气资源有利空间越来越小。中国在海外的石油资源产地大多分布在政治、经济不稳定的地区。所有这些都与中国经济发展的需求和中国对世界和平与稳定所作的贡献不相称。

2、中国处在亚太新的能源消费增长中心，面临着与周边石油消费大国之间的激烈竞争

近十年来，亚太地区已成为仅次于北美洲的新的能源消费中心。北美洲作为世界第一大石油消费区，其石油消费量在世界石油消费总量中所占比重在1989—1999年下降了0.2%，而此间亚太地区的石油消费量却由19.9%增加到26.9%，猛增了7个百分点，成为世界石油消费第一增长大户。特别是中国、印度等国日益成为亚太地区新的能源消费中心，其快速增长的经济以及独特地缘政治经济联系将不可避免地使它们之间以及它们与美、日等传统消费大国之间在世界石油市场上展开激烈的竞争。

3、全球石油供应链中断的潜在风险依然存在，国际石油价格的剧烈波动难以避免

世界石油供应链是否连续而完整、油价的波动能否被有效控制在一个合理的范围内，仍然具有不确定性，这是未来各国石油安全所共同面临的一个重要问题，也是包括中国在内的各石油消费大国所严重关切和担忧的问题。有关专家研究认为，从目前情况看，国际石油供求态势大体平衡，除非受到重大国际政治博弈、地缘战略调整而偏离正常运行轨道，在未来二三十年内，全球石油供应链应该不会出现大的问题。然而，全球石油供应链能够连续和完整是一回事，能否在此基础上实现价格的合理波动又是一回事。虽然发生石油危机的几率很小，但是由于政治因素，特别是战争因素会使世界石油市场价格出现较大幅度波动，使人们预测油价走势的难度增强，动摇石油投资者和消费者的信心，进而影响世界石油市场格局变化，使世界石油市场产生无序化。世界石油价格的波动，不仅将严重影响诸如航空和运输等对石油依赖程度较大的行业，而且将使整个世界经济的稳定和发展受到重大影响。如果出现上述情况，将使广大发展中国家，尤其是亚洲一些能源需求增长较快的国家（包括中国）经济增长受到重大打击。

4、“中国石油威胁论”使中国参与全球油气资源的竞争受到少数国家的误解

近年来，中国能源进口量不断增加，这种增加与中国经济快速增长的势头及其对世界经济发展的积极影响是相一致的，也是一国工业化进程中的正常现象。然而，某些国家对中国日益增长的石油进口量和海外油气资源开发行为表示“有所忧虑”，甚至公开挤压中国的海外资源开发空间。近年来，中国石油企业“走出去”的战略屡屡受挫。2002年12月中国石油集团收购俄罗斯斯拉夫石油公司部分股权“搁浅”一事就能在一定程度上说明这个问题：中国石油集团应俄方有关部门邀请，原定于2002年12月18日参加俄斯拉夫石油公司部分股权的公开招标；然而，就在招标的前一天，俄国家杜马投票对1993年私有化条例做出补充，把“在私有化过程中不允许国有股份超过25%的公司参与私有化”这一规定的适用对象扩大到外国的法人和自然人，中国石油只得宣布退出竞标。另外一个实例是：2003年5月中国海洋石油公司和中国石化集团先后提出申请，欲购买英国天然气集团在哈萨克斯坦里海北部油田的股份，都由于现有股东“行使”优先收购权而先后“惜败”。

尽管是多种因素导致了这些事件的发生，但“中国石油威胁论”的夸大其词却是一个不可忽视的重要原因。这种极其不负责任的论调，对中国开拓海外石油资源近而建立石油资源保障体系极为不利。

二、中国石油安全的国内态势

中国作为石油消费大国，随着经济的发展，石油需求量大，石油资源量有限，石油储备不足，抵御风险的能力差，在未来世界石油格局中面临前所未有的困难。

1、国内油气资源不足，供需矛盾突出，抵御风险能力差

国民经济的快速发展使我国石油消费迅速增长，远远超过石油产量的增长，供需矛盾凸现。我国石油资源不足，人均石油探明可采储量仅为世界人均平均值的1/10，且几乎没有战略储备。自20世纪90年代以来，我国石油消费平均年增长率约为5.77%，而石油年生产增长率仅为1.7%，预计未来20—30年，石油消费增长率也将达到2.0%—3.0%，而同期生产增长不足1.0%，到2030年超过一半的石油将不得不依赖进口。

2、我国没有应对国际油价大幅波动的有效手段，国民经济平稳发展存在风险

随着我国进口石油量的持续增加，世界石油价格的波动对我国经济的影响越来越大。如果石油价格大幅上涨，对我国的直接影响表现为降低国内生产总值增长率和国内物价的上涨，间接影响表现为出口面临着下降危险。由于我国目前没有影响国际油价的有效手段，在国际石油市场的价格博弈中常常处于被动承受的境地。我国石油的进口量占世界石油贸易总量的6%，但在影响石油定价的权重上却不到0.1%。同时，我国除了原有的燃料油期货市场外，原油期货市场刚刚筹建，国内缺乏利用期货套期保值规避国际原油价格风险的手段，原油价格暴涨及暴跌，都有可能对我国的经济构成直接的冲击。

3、我国石油行业体制和机制不完善，国家石油公司的国际市场经验尚不足

我国目前的石油行业缺乏统一健全的管理和监督主体，监管职能分散，因此对石油工业发展中的一些重大问题缺乏统筹考虑、统一规划；石油法规体系不健全，政策不配套；市场体系尚不完善，缺乏有效竞争；调控机制不够灵敏，对市场运作和企业行为缺乏规范、有效的指导和监督；我国的三大石油公司在公司规模和融资能力、开发水平、管理经验特别是在国际石油市场上的运作经验等方面与美欧的跨国石油公司还有较大的差距。

三、中国相关外交政策分析

1、相关外交政策要为我国石油企业“走出去”创造良好国际环境

在1993年初，党中央和国务院明确提出：“要充分利用国内外两种资源，两个市场发展我国石油工业”的战略方针，重点可做好以下三方面工作：一是通过外交努力，直接促成合作。主要是做好驻在国和所在地区统治集团、政府等掌握该国经济命脉的实权人物的工作，通过高层互动和外交层面努力，争取在能源领域里直接促成大、中型的合作项目。二是做好调研，给我国大型石油企业提出合理化建议，从外交角度为国家有关部门和我大型石油企业在进行有关能源合作的重大决策时提出可操性建议，协助他们进入市场，打开局面，同时协助他们提高风险意识，妥善处理好在合作中遇到的重大问题。三是提供有效信息，为我国石油企业开拓国际市场做好信息、咨询和管理等方面的服务。

2、重视发展与重要能源产出国和地区的双边及多边合作

在我国石油公司财力与技术在国际上仍处于劣势的情况下，我国与重要能源产出国和地区保持良好关系对我实施“走出去”战略显得尤为重要。

（1）在中东地区，我国要保持与阿拉伯国家的长期传统的友好关系，同时要妥善处理好与中东特殊国家的关系。伊朗拥有丰富的油气资源，但它被美国视为“无赖国家”，同美国关系紧张，受到美国的制裁，处境困难，反美情绪强烈。当然，伊朗在内外政策也确有偏激的一面，在发展核武器方面一直受到世界关注。伊朗看重我国地位，政治上希望得到我国支持，经济上愿与我国开展合作。对于其维护国家独立和主权，反对外国干涉和无理制裁的立场，我国应同情和支持，并积极开展与这些国家包括石油在内的经贸合作，但同时必须要保持高度的敏感性。鉴于中美关系的重要性，我国与伊朗发展关系应注意在国际法规和公认准则范围内进行，避免授人以柄或与美国正面碰撞；要注意与其偏激政策拉开距离，防止被其利用；同时对来自美国的无理指责和过分要求应据理力争，不轻易妥协。

（2）中国与里海、中亚国家关系方面。我国与这些油气丰富的国家有着地缘上的便利，双方在历史上有着千丝万缕的联系，且经济互补，政治关系发展也良好。中亚国家石油政策的重要内容之一就是力图建立不经过俄罗斯或伊朗领土，直接将该地区石油资源与世界市场联系起来的石油运输通道。为此，我国在今后要进一步推进与该地区的全面合作，加强外交与经济往来，充分利用上海合作组织这一平台，努力使该组织成为促进成员国间政治、安全、经贸、能源等全面合作的机构，并积极开展油气合作，修建直通中国的油气管道。

3、积极开展与其他石油消费大国的战略合作

我国与其他石油消费大国之间虽然在石油资源上存在着竞争关系，但同时在维护国际石油市场稳定和保持石油低价位方面，又有着诸多共同利益。特别是在加入世界贸易组织之后，我国与西方大国之间有着越来越多的共同利益。

（1）在中美关系方面，由于两国意识形态和社会制度的不同，美国历届政府都一直把中国作为潜在对手，一方面交好，一方面遏制，同时还经常拿“台湾问题”来要挟我们。但在“9·11”事件后，由于美国在全球反恐等问题上需要中国的合作，在应对世界金融危机、促进经济回暖方面也需要借助中国的力量，这有利于两国展开全面的合作，其中就包括我国可以积极利用美国的资金、技术以及吸取美国跨国石油公司的管理经验为中国所用。

（2）在中欧关系方面，中国和欧洲虽然相距遥远，但却同处于地球的核心地带欧亚大陆并各踞东西两端，有重要的地缘政治关联。中欧双方的政治制度和意识形态虽然不同，但除了在人权、贸易等方面有一些分歧之外，双边关系中少有对抗性因素，双方并无直接的根本的利害冲突，在很多国际问题上却有不少相同或接近的看法，在不少全球性事务上有着共同利益，而且都对石油有极大的需求，并在国际石油市场稳定和保持石油低价位方面有着共同的利益，可以说双方关系总体发展良好并日趋成熟，已经步入全面健康发展的轨道。因此，在未来双方可以求同存异，进一步加强政治对话，协调能源安全战略合作，建立能源安全磋商机制和制度是必要的和可能的，其重大战略意义不言自明。

（3）在中日关系方面，两国要通过扩大善意的接触与理性的交往，防止错误的历史观影响中日关系。就能源安全问题而言，中日两国都是石油消费大国，日本一次性能源的80%依靠进口，对海上通道，特别是对马六甲海峡的依赖严重。为了保障本国的能源安全，日本政府对印度洋及中亚国家投入巨大资金，而中亚地区政治的长期不稳定性，又往往使日本在中亚的投资效果事倍功半。而中国目前已经启动的西气东输工程，这将对日本提供了一条最安全、最便捷和最节省资金的能源进口线路。我国应在西气东输工程中更多地吸引日本投资，使日本与中国在能源安全方面产生更多的共同利益，并在共同的能源纽带中建立信任和更为实质的外交合作，这不仅对东北亚，而且对中亚的和平与稳定，都将产生深远影响。

（4）在我国与东南亚国家关系方面，我国要加强与东南亚地区国家的对话与合作，既要保障我国海上石油运输的安全，也要在“搁置争议”的同时，积极稳妥地参与南中国海的油气开发。

4、积极开展与国际能源组织的战略合作

我国还应该以积极的态度参加国际及地区性能源合作组织及能源合作会议，在全球范围内主动寻求有关能源的对话与合作。当前，在处理好与产油国关系的同时，我国应该考虑积极加入西方国家的“石油俱乐部”，即国际能源机构的战略，这样通过对国际能源机构章程的执行和成员国资格的逐步兑现，我国将可以一举多得：一是将不得不建立起符合国际能源机构规定的战略石油储备，这样在发生石油供应紧急情况时，可以减少对国家政治经济的冲击；二是加入“石油俱乐部”之后，可以获得和分享能源市场情报和信息，更好地为我国的石油安全战略服务；三是通过与国际能源机构国家的合作，学习它们在能源开发、能源生产和环境保护等方面的经验。

5、加强海军力量建设，为能源利益保驾护航

目前中国扩大国际能源市场的步伐在不断加快，而维护中国已获取的国际能源利益的军事自卫手段却严重滞后。从近代资本主义强国的发展和更迭历程来看，没有强大的、现代化的海军保障的国家海外利益，随时都有被其他海上军事强国掠夺的可能。我们必须清楚认识到，无论全球化或一体化发展到什么程度，军事手段都是解决国际经济争端的最后的手段。因此，我国如果无法建立优势的军事力量，就不能梦想在美国军事霸权下，始终拥有石油供应和运输安全。世界海权理论创始人艾尔弗雷德·塞耶·马汉曾经断言，海上航线是一国实力和战略的最重要因素，确保己方航线安全同时切断敌方航线的能力是一国武装力量的根本，也是海上强国的重要标志。美国成功“倒萨”，进一步加强了对世界上最重要产油区的控制，加强了对海湾地区石油资源和海上石油运输通道的控制。我国进口石油以海运为主，目前主要是通过南中国海—印度洋—中东之间的海运完成，其中霍尔木兹海峡、马六甲海峡是我国从中东和非洲进口石油的必经之地。因此，我们必须加强海军力量的建设以保护石油的运输安全。

通过以上的分析可以看出，中国石油的国际国内安全态势均不容乐观，因此，在相关外交政策的制定和执行上，更应该谨慎，以维护中国的石油安全。

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