构建巢湖流域生态补偿机制的法律思考

陈 琛

(安徽财经大学法学院,安徽蚌埠230023)

构建巢湖流域生态补偿机制的法律思考

陈 琛

(安徽财经大学法学院,安徽蚌埠230023)

文章从充分利用皖江城市带承接产业转移示范区建设中制度创新的契机、巢湖提供的生态经济价值、保障“长三角”水生态安全这三个角度,分析建立巢湖流域生态补偿机制的必要性,并依据流域的生态资源特点和经济基础,结合流域现有的政策制度,通过借鉴各地生态补偿政策的相关经验,在构建生态补偿法律体系和完善环境保护税收制度等方面提出建立巢湖流域生态补偿机制的法律对策。

巢湖流域;生态补偿机制;法律对策

一、巢湖流域概况

巢湖素与洞庭湖、鄱阳湖、太湖、洪泽湖并驾齐名为中国“五大淡水湖”,是华夏悠久文明的发祥地之一。巢湖流域面积为13486平方公里,湖泊水域面积约760平方公里,涵盖合肥、巢湖、六安三市的两区七县。流域气候属亚热带和暖温带过渡性季风区气候,四季分明,雨量适中,自然资源丰富,是安徽省社会经济较为发达的地区,也是皖中乃至全国重要的经济区域。截至2009年底,环巢湖三市的GDP总量达3215.5亿元,占当年安徽省国内经济生产总值的32%。[1]目前,巢湖仍发挥着防洪、航运、农业灌溉、城市供水、渔业及旅游观光等多方面功能,是流域内城市发展不可缺少的宝贵资源,是沿湖地区人民赖以生存的基础。

从上世纪80年代末开始,伴随着经济社会快速发展,巢湖流域的水环境日益恶化。近年来巢湖因水污染问题,被国务院列为全国污染重点治理的“三河三湖”之一。水质的严重污染已经成为巢湖流域经济、社会发展的环境瓶颈,它使得该地区不能形成良好的人居环境,也不能形成健康、安全的投资环境。因此,必须采取有效的激励与约束手段进行生态补偿,支撑巢湖流域水环境保护和水生态建设,保持整个流域生态、经济与社会的可持续发展。对生态补偿的理解有广义和狭义之分,广义的生态补偿既包括对生态系统和自然资源保护所获得效益的奖励或破坏生态系统和自然资源所造成损失的赔偿,也包括对造成环境污染者的收费;狭义的生态补偿则主要是指前者。针对巢湖流域生态补偿的具体情况来看,生态补偿应包括以下主要内容:一是对生态系统本身保护(恢复)或破坏的成本进行补偿;二是通过经济手段将经济效益的外部性内部化;三是对个人或区域保护生态系统和环境的投入或放弃发展机会的损失的经济补偿;四是对具有重大生态价值的区域或对象进行保护性投入。[2]

二、建立巢湖流域生态补偿机制的必要性分析

(一)巢湖流域可持续发展目标下制度创新之难得机遇

2010年1月12日,国务院正式批复《皖江城市带承接产业转移示范区规划》,安徽沿江城市带承接产业转移示范区建设纳入国家发展战略。皖江城市带承接产业转移示范区包括合肥、芜湖、马鞍山、铜陵、安庆、池州、巢湖、滁州、宣城9市全境以及六安市的金安区和舒城县,共59个县(市、区)。示范区将在承接国内外产业转移中,承担起合作发展的先行区、科学发展试验区、中部地区崛起的重要增长极以及全国重要的先进制造业和现代服务业基地的重任。其中,巢湖流域大部分市、县都被纳入示范区建设规划,以此为契机进行流域生态补偿机制的制度创新机会实属难得。《中共安徽省委、安徽省人民政府关于推进皖江城市带承接产业转移示范区建设的决定(皖发[2010]2号)》中特别指出,应当“适时组建统一的巢湖管理机构,加强巢湖流域污染治理、水资源管理和整体开发”,并要求“省直有关部门要围绕投资、财税、金融、土地、环保、对外开放等领域,进一步制定突破性的支持政策,主动为示范区建设服务,营造更加良好的发展环境。……”因此,搭乘着此次制度创新的东风,设计构建具有示范区特色的巢湖流域生态补偿政策,已经成为目前亟待解决的重要课题。随着政策的试行与调整,部分关键政策可以通过法律稳固下来,逐步形成完备的、相互结合的生态补偿财税政策与法律体系。在产业转移示范区中,“法”主要表现为地方性法规、地方规章。

(二)巢湖流域生态经济价值之巨大和生态服务功能之全面

巢湖流域范围广,湿地面积大,在国民经济和生态环境的维护方面发挥着不可替代的作用。湿地被誉为“地球之肾”,作为一种特殊的土地资源和生态环境,具有涵养水源、调蓄洪水、调节气候、降解污染、维持生态系统营养循环和作为生物重要栖息地等重要功能。巢湖流域的湿地主要分布在和县、无为县的沿长江地区,庐江、居巢区的沿湖地区,以及其它天然湖泊、水库、内河周围。本流域内的湿地形态较多,包括湖泊型、沼泽型、河流型、滩涂型等类型。8公顷以上的湿地有237处,平水面积达12万多公顷。水资源丰富,生物呈多样性,还具有自然观光、旅游、娱乐等多方面的功能。根据安徽省环境科学研究院的评估,巢湖流域生态服务功能的总价值可以达到2291.74亿元。[3]因此,在认识到巢湖的巨大经济价值后,通过建立生态补偿机制对这笔巨大的自然财富加以保护和合理开发利用,是非常必要的。

(三)巢湖流域地理位置之特殊性

巢湖流域是未来合肥市、六安市和巢湖市通过巢湖、走入长江、融入长三角地区的水上门户,因此在巢湖流域建立生态补偿机制,对于维护巢湖流域生态平衡,改善生态坏境,促进人与自然和谐相处,实现经济社会可持续发展有重要意义。巢湖地处江淮之间,长江下游左岸,主属长江流域巢湖水系。过境水资源丰沛,长江多年平均径流量达到8400亿立方米;水位在6.5米时,蓄水量20亿立方米,水位在9.5米时,蓄水量41亿立方米。因此巢湖本身对长江流域发挥着巨大的调蓄洪水和保护生物多样性等特殊生态功能,特别是对于维护长江下游的水生态安全具有至关重要的作用。为了避免走“先破坏,后治理”的老路,建立巢湖流域生态补偿制度,能够更好地处理开发与保护的关系,在促进巢湖流域经济发展的同时,更好地保障长江下游特别是“长三角”的水生态安全。

三、建立巢湖流域生态补偿制度的法律对策

(一)明确生态补偿机制应遵循的基本原则

流域生态补偿的原则应当作为指导流域生态补偿立法和实践的重要原则。该原则的正确定位,对于完善流域生态补偿法律制度,保障流域生态补偿的顺利进行,提高有关流域管理部门和公民自觉保护流域生态环境,顺利实现流域生态补偿法律制度的目的和任务具有重要的意义。

1.谁受益谁补偿,谁污染谁付费的原则

环境污染造成的是环境公害,污染者不但要为污染行为付出代价,而且有责任和义务对自己污染环境造成的损失做出赔偿,同样环境受益者也有责任和义务对为此付出努力的地区和居民提供适当的补偿。这样,才能鼓励大家共同为保护生态环境做出贡献。

2.公平、公正原则

流域上下游之间是有机联系的、不可分割的整体。上游地区污染下游就要赔偿下游地区;反之,如果上游地区提供给下游是经过努力后的、优于标准的水质,下游地区就应该对上游地区作的贡献做出适当的补偿。只有这样才能显示出公平和公正的原则。

(二)巢湖流域生态补偿法律体系建构

法制化是保障流域生态补偿实施和运行的前提。因此,笔者建议《环境保护法》修改时,应当将流域生态补偿的法律制度纳入其中,并在此基础上制定“流域生态补偿法”予以具体化,进而对构建成熟、系统的环境保护法律体系奠定基础。同时,巢湖流域还要结合流域自身的特性,充分发挥地方立法的自主性,从流域生态补偿的主体、补偿的对象、补偿标准、补偿方式等方面完善巢湖流域生态补偿机制。我国《水法》虽然确立了流域管理机构的法律地位,确立了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制。但是,在流域水资源管理中,流域管理机构代表流域整体利益,地方政府水行政主管部门代表地方利益,而地方利益与流域整体利益并不是完全一致的,有时还会发生冲突。因此,在已有的《水法》的基础还要需建立“流域水资源管理法”,这是为了从根本上解决水资源统一管理的问题,分清各自对水资源的管理权限,特别是流域取水的问题,从而有利于水权交易的顺利进行。[4]

(三)加快设立排污权有偿使用和交易试点,完善成熟的环境资源市场

自1989年《中华人民共和国环境保护法》颁布以后,从法律上确定了我国的排污收费制度。排污收费作为控制环境污染企业活动和环境污染项目的一种重要手段,为生态环境建设提供资金来源,也为巢湖流域各地市开展“环保工程”建设提供资金支持,但现行排污收费标准偏低,远低于污染治理设施的正常运行成本,排污成本与治污成本形成倒挂,直接后果是企业不积极治理污染,宁愿花钱买排污权。而排污权交易是一种以市场为基础控制环境污染的经济政策和经济刺激手段。其内涵是:在满足环境质量要求的条件下,建立合法污染物排放的权利(排污权),并允许这种权利像商品那样自由买入和卖出来进行污染物的排放控制。也就是,排污权的卖方由于超量削减排污量而剩余排污权,出售剩余排污权并获得经济回报,其实质上是市场对其有利于环境的外部经济性的补偿;同时,那些无法按照政府规定排污,或因排污价过高而不愿减排的企业,则要购买其必需的排污权,其支出的费用实质上是为其外部不经济性而付出的代价。因此,排污权交易是实现环境成本转化为由企业承担的生产成本的有效手段,非常有利于提高企业自觉节能减排的积极性。《中共安徽省委、安徽省人民政府关于皖江城市带承接产业转移示范区规划的实施方案(皖发[2010]3号)》中也专门作出规定:“开展排污权有偿使用和交易试点,实行环境信息公开公告制度。……加快巢湖流域水环境综合治理、长江防护林体系建设等重大生态环保工程。”

从2007年开始,我国排污权交易试点在江苏、天津、浙江、湖北、湖南等地依次展开,我们可以借鉴这些地区的成功经验,首先制定出台巢湖流域排污权交易管理办法、实施细则和市级排污权有偿使用资金管理暂行办法及相关规范性文件,将排污权交易纳入法制化轨道,然后针对交易过程中遇到的情况和问题,努力为企业交易排污权搭建平台,建议成立巢湖流域排污权储备交易中心,专门从事排污权交易的管理。在此基础上,制定交易规则,新、改、扩建设项目全面实行排污权有偿使用制度。

(四)开拓多渠道的流域补偿途径

一是增强中央财政对地区生态环境保护的财政转移支付力度,对巢湖流域提供的水、动植物等重要的生态要素的经济价值,实施国家购买,建立区域社会经济可持续发展的长效投入机制。二是逐步加大省级财政转移支付力度,发挥财政资金在流域生态补偿中激励和引导作用。三是遵循“谁受益谁补偿,谁污染谁付费”的基本原则,要求下游地区对上游地区、开发地区对保护地区、受益地区对生态保护地区进行财政转移支付,从而建立地方政府间的横向财政转移支付制度。四是征收流域生态补偿费或税。征收的对象是:在巢湖流域从事受益于流域生态保护服务的生产经营单位和个人。如大中型水库、大中型水利发电站、城市自来水厂、公司,以巢湖景观为依托的风景旅游区的经营单位和个人,以及淡水养殖等单位和个人。五是建立流域生态补偿基金。流域补偿基金是由政府、非政府、机构或个人拿出资金支持流域生态环境保护行为,基金主要来源于国家和省级财政转移支付资金,区域间财政转移支付资金、扶贫资金和国际环境保护非政府机构和个人捐款等。生态基金必须用于绿色项目,包括巢湖流域的饮用水源、天然林、天然湿地的保护,环境污染治理,生态脆弱地带的植被恢复,退耕还林(草),退田还湖,因保护环境而关闭或外迁企业的补偿等等。

(五)完善有关环境保护的税收政策

在支持生态经济建设方面,我国目前还不存在纯粹意义上的生态税收,巢湖流域各地区的生态税收政策也主要执行国家税制中的相关内容。在现行税种中,资源税是最具有生态补偿性质的,但目前,资源税的课税对象仅局限于矿产资源,而对于大部分非矿藏品资源,尤其对巢湖流域而言,具有重大生态经济价值的水资源、生物资源、森林资源、以及土地资源等的利用没有征税,对不合理的过度开采行为缺乏有效的制约,不利于巢湖生态环境以及经济的可持续发展。因此,首先,应扩大资源税的征收范围,将资源税的征收对象扩大到大部分资源,同时应将各类资源性收费如林业补偿费、水资源费、渔业资源费等并入资源税;其次,应适当提高资源税的税率,对非可再生、重要的稀缺资源应课以重税,以达到限制掠夺性开发,提高资源利用效率的目的。[5]再次,应当改革资源税的计税依据,对资源税的计税依据由销售量或自用量改为开采量或占用量,无论企业是否销售获利都对资源造成破坏,不可再生资源尤其如此。改用开采量作为计税依据,能促使企业考虑市场需求,从自身的利益出发合理开发利用资源。

四、结束语

巢湖流域的生态保护和污染控制应当以建设皖江城市带承接产业转移示范区为契机制订具体的生态补偿财税政策,实行政府主导、市场运作、公众参与的多样化补偿方式。通过实施流域生态补偿制度,以促进产业转移和可持续发展为中心,合理规划流域产业布局,处理好经济发展与生态环境保护的关系,从而更好地发挥安徽在全国区域发展战略格局中承东启西、沟通南北的作用,促进国家中部崛起战略的顺利实施。

[1]2009年巢湖市国民经济和社会发展统计公报[R].2010-5-7.http://www.ahtjj.gov.cn/news/open.asp?id=32820

[2]王晓辉,关 伟,徐 会,等.安徽省会经济圈建设中的生态补偿问题探讨[J].安徽农业大学学报(社会科学版),2008,5(3).

[3]陈云峰,赵纯真.巢湖流域生态服务功能价值研究[J].生态经济(学术版),2008(2).

[4]毛 涛.我国区际流域生态补偿立法及完善[J].重庆工商大学学报(社会科学版),2010(4).

[5]傅 春,周 迪.建立鄱阳湖流域生态补偿机制的财税政策研究[J].生态经济(学术版),2010(1).

X197

:A

:1673-1794(2010)06-0071-03

陈 琛(1982-),女,安徽财经大学法学院讲师。

2010-10-10