试论中国对东盟的合作安全政策

周士新

（上海国际问题研究院 对外政策研究所助理研究员、博士，上海 200233）

试论中国对东盟的合作安全政策

周士新

（上海国际问题研究院 对外政策研究所助理研究员、博士，上海 200233）

合作安全指国家间为了共同的综合安全利益，建立安全协调与信任措施，摆脱安全困境、解决国际冲突，维护地区稳定。合作安全具有非强制性、预防性、非排他性及综合性与共同性等特点。中国与东盟在南海问题及环境保护问题上建立安全信任的措施与实践证明追求符合大多数国家利益的合作安全模式已经成为中国对外政策的重要选择。中国奉行合作安全的政策符合国际形势发展的趋势，也符合中国追求国际关系民主化与和谐世界的战略目标。

合作安全；安全合作；综合安全；中国—东盟关系；预防性外交

当前，国际安全环境的变化以及国际关系不断相互融合与相互依赖促进了国家间不再以针锋相对的现实主义视角分析问题，而是以机制和规范为主要标准处理国际和地区问题。一方面，国际安全已经不再是任何一个国家的事情，任何一个国家的内部事务都可能具有国际或地区效应，国家安全已经与国际安全紧密地结合起来了，国家不能单纯地忽视国际安全的大环境而片面极端地追求国家利益，更不能成为“猎鹿博弈”中的逃逸者损害集体安全利益。国际安全已经越来越透明开放和理性。另一方面，越来越多的新国家不断产生，国家单元职能的相似性和实力的相异性决定了不同国家在国际体系中的利益与抱负是有差别的。因此，国家如何互动才能够既最大化地促进国家利益，又能够最小化地损失国家利益成为冷战后国际关系最需要解决的问题。

一、合作安全的概念分析

合作安全源于国际社会规划如何管理在未来国际事务中武力的作用。随着国际安全形势以及军事科学的发展，军事进攻行动愈益困难，许多国家倾向于共同行动应对威胁，匡扶国际正义，武力将越来越倾向于防御性。从概念上看，合作安全是指在对手或潜在对手之间进行安全对话，或是相关国家为了解决人类面临的共同问题而进行的合作与对话，以促进双边或多边加强危机管理、避免爆发冲突和消除人类面临的共同威胁，[1]强调具有共同利益的国家通过协定的机制，为减少安全和相互猜疑、解决或减轻冲突、建立信任、促进经济发展和维护地区稳定而共同行动的过程。[2]

合作安全与非合作安全并不是相互替代的关系，而是相互补充的关系。二而者均不能应对所有威胁和风险，而只是部分威胁和风险。合作安全更适用于冲突升级的初期阶段，预防其升级为一个冲突。但一旦一方选择非合作战略，冲突可能很快升级，导致另一方有也可能选择威慑、防御或强制等非合作战略。因此，《联合国宪章》对管理国际冲突的合作战略（第六章）和非合作战略（第七章）进行了明确的区分。[3]合作安全的目标不是不惜任何代价实现稳定，而是寻求创立一种广泛接受的、合作的国际政治秩序，所有国家均拥有实现自身目标的机会，而不会面临暴力威胁；所有难以避免的冲突都可以避免通过诉诸武力进行解决。合作安全的首要安排是阻止战争和通过阻止对手成功发动侵略的手段阻止制止战争，消除受威胁国家采取应对准备的必要。合作安全因此通过计划从应对威胁到阻止威胁出现—从威慑侵略到为阻止侵略做准备，而取代安全的中心任务。因此，合作安全与传统观念中的集体安全的区别正如预防药与紧急救助一样。[4]

合作安全具有以下主要特点。一是非强制性：真正的合作战略应该不含有任何强制因素。合作安全不是为了实现威慑，而是提升可预测性，减少误解和通过谈判协商阻止政治冲突升级为武装冲突。二是预防性。合作安全强调消除或至少减少误解和误会，表示所有潜在对手间与合作方之间的合作意愿。三是行为体的多样性。合作安全在成员上没有限制性，在管理和促进安全方面既需要政府行为体的参与，也需要非政府行为体发挥作用。非政府组织活动的价值就在于它们战胜或超越政府在正式场合遇到的障碍的能力。非政府交流比政府正式的过程更加积极，更加前瞻，更加开放。四是合作安全取决于所有成员具有合作的意愿。如果一个成员，无论出于何种原因，不准备或不愿合作，合作安全成功的机率就比较低。这是合作安全的局限性，如果忽视了这些局限性，合作安全可能很快就成为一种幻想。五是结构性与共同性：合作安全的对象不仅包括传统安全，也包括非传统安全，只要是影响相关各方共同利益的安全议题均可能成为大家关注和管理的重要对象。合作安全的参与方既面临国家之间的问题，还可能面临跨国、地区甚至次地区的问题。多领域与层次的安全挑战推动相关各方必须推动合作才能实现安全。

当前合作安全理念成为国际安全合作的主要目标，具有以下几方面的原因：首先，当前许多问题不是某一个国家的事情，不能靠任何一个国家的能力进行解决。这既反映了与冷战后安全破碎化及去中心化相反的趋势，也反映了国际经济和国际信息与社会秩序的全球化。任何国家都不能独善其身。其次，“竞争安全”遭遇失败。在冷战后国际环境中，寻求通过传统途径，如建立军火库或寻求地区支配地位，维护自己的安全目标的国家发现它们并没有实现自己的目标。不仅如此，而且它们还明显恶化了自己的安全问题。再次，避免国内政治结构更替引起了国家对外政策连续性的问题。国家失败可能导致暴力冲突升级，超出国家的边界。国家内部政治结构的解体可能具有地区及潜在的全球意义。更广泛地看，只有在地区合作的情况下，国内政治稳定及国内政治经济和社会结构加强才可能得到实现。最后，推动合作安全，促进安全公共物品。安全公共物品的价值主要体现在，建立有效的全球治理机制有助于产生更多的公共物品，[7]有利于国际稳定与安全，几乎所有国家、民众，甚至几代人都可以从合作安全中获得好处。对此，主要国家负有最多的国际责任，建立能够满足所有国家的国际体系，确保它们都能够充分地参与到决策过程中，平等享有公共物品的国际法律秩序，任何国家没有其他国家的帮助就不能获得公共物品。[8]

二、中国构建合作安全的政策分析

新中国成立60年以来，一直倡导在国际社会上建立最广泛统一战线的政策。尽管曾经遭到美苏超级大国的遏制，但是中国积极寻求对外安全合作，与广大亚非拉发展中国家建立了广泛的友谊。改革开放以后，中国国际统一战线政策逐步调整，渐趋成熟，演进为冷战结束以来的中国新安全观，[12]即以和平共处五项基本原则、联合国宪章和其它公认的国际法准则为基础；主张彻底摒弃冷战思维，强调国家不分大小、强弱、贫富一律享有平等的安全权利，反对把本国的安全建立在威胁和削弱别国安全的基础上；主张安全应具有合作性、综合性和全球性，重视联合国在维护国际安全方面的首要责任，反对任何军事集团、军事同盟企图超越或抛开联合国的行动。中国的合作安全政策主要包括四个方面的因素：

一是中国寻求与其几乎所有的邻国在相互尊重、平等和不干涉他国内政的基础上建立伙伴关系。例如，中国在与朝鲜维持密切关系的同时也提升了与韩国的友好关系。相似地，与巴基斯坦维持朋友关系的同时，中国也寻求与印度改善关系。同样，中国也强调与亚太大国发展良好关系。结果，中国在苏联崩溃后与俄罗斯恢复了正常关系，与日本进行频繁交流，与美国实现了建设性战略伙伴关系。虽然伙伴关系并不适当，双方实质性差异依然存在，但是中国与美国开展合作过程推动中国开始谨慎地乐观。与美国不断进展的关系反映了，伙伴关系并不意味着不存在差异、争端、摩擦，但是这些差异可以通过非冲突的方式解决。

二是中国寻求通过解决一些领土争端降低紧张状态，稳定周边环境。中国与俄罗斯、巴基斯坦、缅甸、老挝、蒙古和越南签署一系列边界协议，妥善解决了与周边邻国的边界问题，避免了与这些国家发生冲突的潜在刚性因素，为国家经济发展提供了重要的安全环境。对于一些难以解决的争端，一些解决方式不可能在短期内发挥作用，中国遵循“搁置争议、共同开发”的原则，通过签署不使用武力解决的信任措施，寻求通过协商方式解决问题。对于不能解决的争端，中国寻求搁置争议，或维持现状，同时鼓励各方共同建立信任措施，实施预防性外交。

三是中国开始强调在全球与地区层次上的国际安全合作。在全球层次上，中国主要强调军控及联合国维和行动。中国认为军控是推动安全的主要手段。因此，中国成为《化学武器协定》、《核不扩散条约的签署国》与《全面核禁试条约》的签署国，在许多非核区，寻求尽早达成消减裂变材料条约。在维和方面，中国也做出了突出贡献。在地区层次上，中国参加的许多国际多边论坛对构建和增强地区共同体意识，推动合作安全顺利实施十分关键。这种共同体意识也将强调共同接受的原则，争端解决不是建立在诉诸武力上，而是建立在协商一致上。地区国家之间将建立起能够相互协作的关系，但既不是盟友关系，也不会产生任何特定潜在的敌人，而是反映了这些国家共同的利益。自20世纪90年代以来，中国已经参与构建了“东盟地区论坛”“亚太地区安全合作理事会”，“上海合作组织”和“东北亚合作对话”等官方和半官方多边安全合作机制，[10]大大改善了中国周边安全环境。

四是以追求国际关系民主化与和谐世界为战略目标。合作安全与中国奉行的和平共处五项原则以及国际社会公认的基本准则是相一致的，既体现了国际社会对以往以争夺权力和利益的批判，也体现了国际社会对国家在功能上真正实现平等，推动国际和平与发展的真诚愿望。新中国60年的外交实践也充分证明，只有当在安全上实行有原则的合作政策时，中国的安全才能得到最大程度的维护，对抗与战争对所有参与方来说都是零和博弈的过程，加大国家之间的猜疑与对立。只有建立所有国家有能力与意愿参加的国际安全合作才能促进合作安全，才能够尽可能地消除国家间的安全困境，促进国际社会的和谐环境。

当前国际安全的主题与主要内容已经由传统安全转移到非传统安全，推动中国将合作安全作为对外政策的重要内容。传统安全主要指国家或国际社会面临的军事威胁，它是通常涉及政治、军事、外交、情报等领域的国家主权安全，如国家之间侵犯主权的行为以及针对国家政权组织实施的颠覆活动或武装入侵。非传统安全主要是冷战后除军事安全以外的各种安全状态，主要包括经济安全、信息安全、生态安全、人口安全、环境安全、恐怖主义、毒品走私、民族宗教冲突和传染病等。传统安全与非传统安全在国家安全战略中的地位在某些场合下可以相互转化。然而，二者具有明显的区别。国际安全中的传统安全威胁具有明显的零合特点，而非传统安全威胁具有明显的非零合特点，任何国家破坏游戏规则都犹如猎鹿博弈中的参与者，[11]面临着一荣俱荣、一损俱损的局面。中国政府清楚，非传统安全要求国际体系的所有成员同心协力才能保障个体利益，只有加强信息、信任、责任和技术共享，才能够有效解决问题。

中国政府所倡导的对外实行合作安全的政策主要源于稳定的地区环境能够促进中国经济发展与增长的长期战略目标，反映了中国安全观念的转变，即安全必须是相互的，只有中国与其它国家更多地相互了解才能够促进安全。在合作安全中，中国不仅遵守与有关国家签署的协议，而且号召所有国家承担相关的责任，共同努力增强协议的效力，促进协议的有效实施。因为，国际、地区与国家间协议均会为所有成员设定许多共同的安全目标，构成了合作安全的重要基础，规范了国家共同行动实现战略目标的过程，界定了国家互动的机制。参与这些机制为合作安全提供了重要经验，推动各国在其他领域展开合作。另外，通过国际机制促进合作安全还可以推动所有各方积极地应对消极案例。因为，一旦成员不履行义务而没有受到惩罚，这个机制就可能受到削弱，如果不履行的义务较为重要，持续时间又长，这个机制可能崩溃。

三、中国与东盟关系中的合作安全

中国与东盟国家是一衣带水的近邻，自古以来双方保持着较为紧密的关系。近代以来，双方经历着相似的曾经被殖民的境遇，也面临着前所未有的改革与发展的挑战与机遇。冷战结束以来，总的来看，中国与东盟在安全合作方面均获得了诸多收益。通过利用现存的传统与非传统安全领域的多边和双边接触与交流，中国与东盟逐渐加大了相互冲突的代价，减少了地区内合作的风险。[12]2002年，中国刚开始提出与东盟签署自由贸易协定的倡议时，东盟国家认为中国试图约束美国在全球体系中的作用，促进形成“一超多强”的国际格局，[16]因此很难做出积极的反应。但随后他们发现这有助于建立促进中国—东盟的战略互信关系。[14]东盟已经以“东盟方式”的外交将中国纳入到多边合作的协调框架之中。2003年6月，中国与东盟建立战略伙伴关系，双方均奉行多边主义的原则，建立了互惠的合作体系，无论是大小国家都从中受益，以致“没有国家认为能够从改变体系中获益”。[15]尽管中国—东盟关系尚未达到完全平衡的状态，但却要远远比以前稳定得多。

where d is the mean median particle diameter of phosphor particles, ρmix is the density of the phosphor particles, and ρ0 is the density of silica gel. Specifically,

中国与东盟及其成员国间的安全关系并不是一帆风顺的，至今仍存在着诸多问题与风险。在传统安全方面，中国日益增长的经济和军事力量对东盟国家从现实主义的角度来说无疑是一种现实存在的威胁。从非传统安全来看，朋友可以选择，而邻居不可选择，环境安全、恐怖主义、气候变化、抗击灾害、传染病防治、非法移民、毒品走私及跨国犯罪等都具有散化的特点，将中国与东盟国家已经连成一个整体。因此，中国与东盟国家的安全困境始终存在，如何相互协作，减弱这种对安全冲突爆发的危险是中国与东盟国家共同面临的问题。中国和东盟国家都试图采取有效措施，避免中国因力量发展而膨胀地区霸权意识，偏离对周边国家和地区的“睦邻、友邻、亲邻”的政策。中国与东盟已经在各领域建立了高度相互依赖的关系，双方都高度认同，建立适合地区国家特点、有利于维护地区稳定的安全合作关系是可能的。经过多年来的共同努力，中国与东盟及其成员建立了多层次、多领域、全方位的安全合作机制。东盟地区论坛、东亚峰会以及大量双边多边、多轨道、正式非正式会议和会间会等推动建立安全信任的措施。

在南海问题上，中国“主权在我、搁置争议、共同开发”的政策有助于维护南海地区稳定与发展。从20世纪80年代以来，中国与东盟的越南、马来西亚、菲律宾、文莱等国在南海问题都存在争议，并爆发多次冲突。[16]南海问题已经成为中国与东盟关系不确定性的潜在危险。2002年1月，中国和东盟共同签署了《南海各方行为宣言》，为各方避免在南海主权发生冲突，促进本地区有关国家在南海开展务实合作奠定了重要的政治基础。[17]中国与东盟签署了诸多涉及开发资源、研究等方面的合作协议。2005年3月14日，中、菲、越等三国石油公司在马尼拉签署了《在南中国海协议区三方联合海洋地震工作协议》，是南中国海沿岸的三个主要邻邦经过平等友好协商取得的一个新突破。中国“搁置争议”的政策并不表示放弃主权，承认其他国家占领个别岛屿的现实。“搁置争议”的目标是“共同开发”，中国和东盟国家当前最重要的任务共同开发南海资源，促进中国与东盟的共同发展，将最重要的主权问题搁置下来，留待以后再解决。任何放弃外交谈判，诉诸武力或外交单边改变现状的行动都是违法的，也是中国和东盟不允许的，要对因此引发的地区冲突承担责任。

在环境保护和传染病防治等非传统安全问题上，中国和东盟更需要合作共同应对。近年来，东亚成为世界上经济发展最快的地方，已经引起了国际权力的不可阻挡地东移。然而，中国和东盟国家主要是以资源和劳动密集型的产业结构，在生产过程中所产生的废水、废气以及其他有害物质较多，对环境保护产生了严重影响，对国家经济可持续发展构成了巨大阻碍。由于地理上相近，传染病防治也成为中国与东盟国家共同面临的问题。无论是“SARS”还是“禽流感”等对中国与东盟国家的影响都比较大，一个国家的问题往往会迅速蔓延到其他国家，成为所有国家共同关注的问题。

作为一个中等国家合作的地区架构，东盟建立的目标是“促进地区经济增长，社会进步和文化发展，推动地区和平与安全。[19]在其建立之初的前10年，东盟地区已经逐渐成功地构建了有明显地公开、透明和合作特征的地区安全合作的机制。成员国间在政治、经济、社会、文化和宗教不同背景等均是安全合作机制产生的重要原因。东盟地区论坛一开始就采取了渐进的方式，主要集中在加强成员间以及东盟与地区外国家或国际组织间的相互信任与信心方面。在这个过程中，东盟地区论坛弥补了与该地区不同的双边联盟及对话的不足。[20]中国与东盟安全合作也是在此背景下开始并逐步发展的。

中国—东盟安全合作具有许多非常明显的特点：一是双方以《东南亚友好合作条约》为规范性基础，寻求以和平方式解决彼此间的冲突与争端。预防性外交成为中国与东盟国家均认同的预防相互间冲突的重要手段，将相互冲突的可能性减低到最低限度。二是双方均强调国家主权平等的重要性。一方面，中国和东盟国家坚决抵制和拒绝其他组织或国家干涉它们主权，或干涉它们国内事务；另一方面，在一些涉及国家主权的领土或领海问题上，双方强调搁置主权争议，不是立即彻底得到解决，而是寻求通过协商谈判逐步协议解决。三是双方均强调安全合作的非强制性与协商一致。处理涉及有关国家的核心利益的国际或地区问题应该以《联合国宪章》等为规范国家对外行动的基本准则，尊重相关国家的政治意愿，并充分满足各方的要求与利益，才能够得到切实地解决。四是双方均强调建立信任，构建更加开放的安全合作关系。通过东盟地区论坛以及建立信任措施会间会，东盟国家间以及中国与东盟国家间建立了一定程度的相互信任，促进各方不以武力威胁为解决问题的最终手段。安全信任能够促进相互间的认同与偏好，认同决定身份，身份决定利益，决定国家间在安全问题上的行为方式。

中国与东盟的合作安全政策成效显著。在政治方面，中国与东盟建立了全方位、多层次、宽领域的合作关系，东亚峰会、东盟地区论坛以及大量与此相关的会间会大大促进了中国与东盟及其成员的交流与合作，减弱了东盟国家因中国崛起而产生的恐惧感，双方已经形成了较为浓厚的共同发展、协作繁荣的意愿与认同。在经贸领域，中国已经与新加坡签署了自由贸易协定，并将与东盟老成员国在2010年，新成员在2015年成立自由贸易区，为构建中国—东盟共同体意识奠定了基础，将推动建立东亚共同市场顺利进行。中国与东盟国家在共同关注的综合领域展开的合作为其他国家和地区实行对外合作战略提供了重要范例，有助于推动建立国际安全秩序健康发展。

四、结 语

合作安全的基本逻辑是，接触促进了解，了解促进互信，互信促进合作，合作促进安全，有助于解决国际问题。国际形势与军事科学技术的发展使得诉诸武力手段解决国际问题遭到越来越多国家的唾弃与谴责。因此，为应对共同面临的综合安全，国家之间有意愿、有能力开展较低层次的、约束力较小的合作安全形式，既能够推动问题通过和平方式得以解决，也能够加强国家之间的安全信任，提升相关方的身份认同，为他们未来发展合作提供重要的基础。合作安全为中国营造了和谐稳定的周边安全环境及较为宽松协作的国际发展环境，正日益成为中国构建和谐世界的重要范式选择、制约霸权思维与行为的理论基础与实践标准。中国奉行的坚持原则的合作安全符合大多数国家发展的需要与利益，迎合国际安全互动的潮流，必然会成为国际安全关系的重要准则。

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An Analysis on China’s Cooperative Security Policy towards ASEAN

ZHOU Shi-xin

Cooperative security means different countries build coordination and confidence security measures to shake off the security dilemmas,resolve international conflicts,maintain regional stability,and enhance the common and comprehensive security interests.Cooperative security is characterized by the non-coercion,prevention,inclusiveness,comprehension and commonness.The confidence-building measures and practices between China and ASEAN upon South China Sea and environment protection issues fully demonstrate the cooperative security model,which accords with interests of most relevant countries,has been an important strategic option in China’s foreign policy.China’s cooperative security policy agrees with the tendency of international security situation and China’s strategic objectives of democratization of international affairs and harmonious world.

cooperative security;security cooperation;comprehensive security;China-ASEAN relationship;preventive diplomacy

D815

A

1673-8616（2010）02-0005-05

2010-01-26

[责任编校：文 晴]