浅议我国行政执法中的几个问题

陈兵兵 康春燕

(长春工业大学政治与行政学院,吉林 长春130012)

浅议我国行政执法中的几个问题

陈兵兵 康春燕

(长春工业大学政治与行政学院,吉林 长春130012)

在行政执法的实践中,某些地方政府为了突击性地解决某个领域的阶段性问题而采取某些诸如《通告》的临时性措施,这些措施往往带有很大的随意性,其所针对的对象既有违法者,也有不符合要求但不违法者,政府的统一行为容易导致群众的不满,而且这些执法行为容易矫枉过正,也容易在市民在心理上形成行政执法时紧时松的不良印象。另外,在近几年城市改建的过程中,涉及到拆迁房的安置与补助,这种类型的案件牵涉范围很宽,关系到一个行政执法的热点问题,即如何恰当处理社会公共利益与公民个人利的关系,政府机构在这类行政执法中出现问题也不少。联系行政执法的法理,我们应该首先制定一部关于行政执法程序的法律,另外还要转变行政法理念,构筑“以人为本”的价值观,认真贯彻执行行政执法的合理性原则。这样才能真正做到依法行政,早日实现法治政府的目标。

行政执法;法理;合理;完善

一、引言

2004年3月22日国务院印发《全面推进依法行政实施纲要》,确立了用十年左右的时间基本实现法治政府的目标,因此,依法行政以及如何依法行政便成为全社会关注的焦点。近几年来,各地区通过贯彻依法行政的方针在行政执法方面已经取得了较大的成绩,比如行政执法机构的主体地位、行政执法机构的职责权限得到明确;行政执法督查制度得到健全;行政执法人员的职业操守得到加强等等。但是,在行政执法的实践中也存在很多问题。

案例一:我国某直辖市(暂且称为C市)直辖后,为缓解该市的老大难问题——交通拥挤、车辆乱停乱放,C市人民政府于1997年12月1日对市区内的主要街道提出了治理整顿的要求,发出了《C市人民政府关于进一步加强主城区道路交通管理的通告》。内容是:治理中巴车乱停乱放,宣布取缔机动三轮车(残疾人专用),对于不执行《通告》规定的,将追究当事人的行政法律责任,最严重者可以给予15天行政拘留。[1]《通告》引起了一些从事三轮车个体营运者(不合法的营运)的不满。

类似的《通告》在实践中比较常见,比如还路于民的、查处摊点的《通告》等等。这些《通告》常见于政府解决某个领域的顽固问题而实行的突击性的临时性的措施,这些《通告》的出现给行政执法的实践带来了很多问题。

首先,这种执法行为容易矫枉过正。部分城市为树立形象,该地方政府机构往往会布置一些整顿任务,如环境、卫生、交通等方面的清理等等,相关的行政机构全面出动,趁机清除一些特殊的、久拖的难以解决的违法问题。但是,这种突击性、阶段性的行政行为易出现矫枉过正的现象,在市民在心理上形成行政执法时紧时松的印象。

其次,这种执法行为有很大的随意性。被行政执法整顿的目标对象包括违法者,也包含不符合整治要求但没有违法者。可以把前者划分到清理之列,但对于那些诸如市场摊点等虽然妨碍了市容,只是不符合环境卫生要求,并没有涉及到违法行为(若其有违法情节则令当别论)。此时,行政执法机构采取行政措施的直接依据是上级的行政命令,并没有具体的法律依据,表现出这种执法行为的随意性。

再次,执法的主体不适格。对于阶段性的行政行为往往采取常常是工商、税务、规划、派出所等部门组成联合执法小组联合执法。但该联合小组并不具备行政主体资格。《行政处罚法》第十六条①《中华人民共和国行政处罚法》第十六条:国务院或者经国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权,但限制人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使已经明确规定执法主体问题,但在实践中很多行政处罚的主体都不适格,那么由他们发布的《通告》当然也是没有法律效力的。

最后,这种执法行为的职责不明确。实践中街道办事处是处理这类纠纷的主要行政部门,一般情况下街有工作职责但无职能权限,使其工作压力很大:要完成上级行政机构下达的工作,但不具有法律、法规规定的行政执法的职权,街道随时有可能超越权,在这种情况下,街道工作如何开展、行政执法的具体任务如何完成都没办法界定。

案例二:某市A区为承建公共工程,决定某规划区内398户居民搬迁并委托区XX单位负责拆迁安置工作。其中306户居民被安置在A区商品房中。但该安置地缺少公共设施、交通不便,房屋质量太差,引起居民诉讼。[1]

近几年来,在许多城市在道路建设、公共工程建设过种中,难免要占用私人使用的土地,政府征收时是否给予补偿及如果平等合理的补偿?

以第二类型案件来看,在行政执法中如何正确处理社会公共利益与公民个人利益的关系,是行政执法中的热点之一,但目前政府机构在处理该问题的过程中,存在很多不当之处:

首先,从法律关系上讲,无论是公共利益还是个人利益,均平等受到法律的保护。以国家、集体利益为重的这种传统的观念容易使人的思想倾向产生一种错误,即为了国家、集体共同利益可以牺牲个人利益,导致其成为一些行政执法违法的借口。

其次,在具体执行中,政府管理行为商业化现现象严重,分不清行政行为与民事行为的界限。一般来说,在公共工程开发建设中委托开发商、拆迁部门等非政府组织办理拆迁工作符合行政管理观念。但政府与开发商之间应该是监督与被监督的关系,而开发商与住户之间应该是民事法律关系,两种法律关系完全不同,解决的方法也不同。开发商借助政府权力侵犯个人利益,而政府又袒护开发商的情况该如何避免,是值得人深思的一个问题。

二、法理分析

(一)行政执法主要有以下几个特征

1.行政执法的主体是国家行政机关法律、法规授权的组织。行政机关是指依宪法或行政组织法的规定而设置的行使国家行政职能的国家机关。行政机关是行政执法的主要主体。其他非国家行政机关的组织经法律,法规授权或行政机关的委托,可以行使一定的行政职能,成为行政执法的主体。

2.行政执法的依据是法律、行政法规、地方性法规和行政规章。在实行民族区域自治的地方,行政执法所依据的法律还应当包括自治条例和单行条例。

3.行政执法是一种直接影响相对人的权利和义务的活动。公民、法人及其他组织在国家行政管理活动中的权利与义务是由有关法律,法规和规章规定的,是一种抽象规范,如果有关公民与组织不自觉遵从,也没有行政机关去执行,这种规定就不会对公民,法人和其他组织产生实际影响。行政执法是国家法律、法规及规章的制定和法律、法规及规章的实施之间的桥梁和纽带。法律规范的调整作用,就是通过人民群众的自觉遵守和行政机关的执法活动实现的。

4.行政执法是国家行政权力运转的一种方式,具有国家强制性。在行政执法活动中,行政主体处于主导和支配的地位,相对人则处于被动服从的地位。当然,相对人对行政执法行为不满,可以提起申诉、控告,乃至诉讼。

(二)行政执法主要有以下几种基本原则

1.民主管理与集中决策原则。这种原则是指国家行政机关在其执法过程中,既要坚持民主管理,又要坚持集中决策,以民主管理为基础的集中决策,才以真正体现人民当家作主的精神。

2.依法行政原则。这是现代法制国家公认的一项行政管理原则,是执法活动中必须遵守的一项重要原则。

3.执法合理的原则。是指行政机关在执法活动中,特别是在行使自由裁量权时,必须符合立法的目的,最大限度地尊重公民的个人的权利和自由,而不能随心所欲地处置公民的基本权利,尽可能地考虑行政相对人的便利,尽量采用尊重当事人权利的方式和程序,以最小的剥夺权利或设定最少义务的方式达到行政执法的目的。

4.执法效率的原则。要求国家行政机关在对社会实行组织和管理过程中最大限度地发挥其功能,以最小的工作消耗获得最大的社会效果。在行政执法中,行政执法机关必须树立管理意识和服务意识,不能认为行政执法仅仅就是行使强制执行权、处罚权,执法中也存在服务于民的思想。行政执法既是管理,也是服务,并且服务更为重要。

(三)国外行政执法经验② 《人民日报》(2010年08月18日19版)及《世界新闻报》(2010年02月03日)

纵览国外政府城管部门对摊贩的管理,泰国采取登记准则与放任自由相结合的管理理念。韩国采取区域划分和时间规定相结合的管理原则。法国采取依法管理与灵活服务相结合的管理方法。在美国,凡是政府出面的拆迁行为在法律上称为“政府行使国家征用权,有偿征收私人财产”。美国联邦宪法第五修正案明确指出,行使“国家征用权”必须满足3个必要条件:为了公共利益的需要而拆迁;对拆迁户提供“公平补偿”;通过正当的法律程序。美国房地产行业以“公平市场价格”作为补偿拆迁户的标准之一。补偿的标准双方以公平市场价格为基准进行协商,协商不能解决的,要么放弃,要么“法庭上见”。韩国有很多关于土地征用与房屋建设的法律,如《城市开发法》和《土地补偿法》等,对土地征用补偿有着非常详尽的规定。若公司想购买并拆迁住户的私有房屋建大楼,要经过漫长的谈判。谈判前,要由双方认可的中介认证机构对土地价格做出基本评估,以此为基础协商。如果开发商想连片开发,韩国住户会自发成立“拆迁对策委员会”,以群体的名义维权。私营企业拆迁开发住宅,若提供的补偿金不足以令住户满意,即宣告谈判失败,放弃项目。

三、我国行政执法的完善

第一,要制定一部关于行政执法程序的法律。这不仅能统一行政执法尺度,提高城管的法律地位,完善城管的组织机构,更重要的是能增加公民对行政执法的信赖度和认同感。制定我国的行政程序法典,使行政执法公平、有效,严格的遵守行政执法的程序。“行政程序可以发挥多方面的作用,立法机关可以按照自己的目的进行选择,强化某一方面的作用,这种选择择将使一国的行政程序法形成一定的目标模式。”[2](P291-292)

第二,要转变行政法理念。只有转变观念才能更好地认识新事物,这是建设法治政府的要义。无论是是美国现在的“和谐佳话”还是过去德国的“君民之争”,发生的前提都是土地私人所有的,但是体现出来的人文关怀是全世界相通的。所以构筑“以人为本”的价值观,应是行政执法的指导思想。

第三,重视行政执法工作,坚持突击性执法与经常性监督检查相结合,反对单一的下达任务。偶尔的突击性检查会造成行政执法工作软弱无力,加强对管理对象遵守管理法规的经常性检查是行政执法机构的职责,对日常的监督检查要重视,便于及时发现并处理问题,避免应对紧急任务时的忙乱。

第四,认真贯彻执行行政执法的合理性原则,维护行政相对方的合法权益。实行综合治理是树立城市形象的重要举措,行政执法机关责无旁贷。在城市整治中,针对不同对象应采取不同的手段。对其中的合法经营但不利于行政整治的个人采取协商的原则为其另行安排场地或补偿其经济损失方式,完成任务同时避免违法,保护相对方的合法权益。对于拆迁工作应建立合理的公民权益补偿制度。公民的合法权益受法律保护,不受非法的侵犯,国家为了社会公共利益的需要而征收、征用、收购公民和法人的财产是合法的,但从保护公民合法权益出发,必须在公益与私益之间寻求一种兼顾两者利益的最佳平衡点,这就要求建立一些合理的非象征性的,要按民事法律的规定执行的补偿制度,并且为了确保补偿的公正,应当允许当事人直接向人民法院起诉。

第五,坚持行政执法机构之间的分工明确原则,相应的具有行政执法主体资格的机构行使执法权。在行政执法中,除依地方性法规设立的或地方政府机构依法成立的综合性行政执法机构具有综合的行政执法权力外,行政机构行政行政处罚时必须严格遵守《行政处罚法》的规定,由处罚法规定的有权主体作出。在行政执法中,由综合治理行政执法机构组织有关部门共同进行执法监督检查,但要注意综合治理行政执法机构和检查组本身不是行政执法的主体。根据违法情况由相应的执法主体作出相应行政处罚,发挥了联合执法的长处,同时避免行政执法主体的不适格问题。同时注意在执法过程中因缺少完善的协调机制,出现的不同行政执法机构对同一案件互相争夺或互相推诿现象。

第六,在当前向服务型政府职能的转变过程中,要依法加强对受委托方的行为的监督检查。现代行政是一种“以人为本”的行政,非强制性行政行为在行政执法中已经大量地运用,如行政合同行为、行政指导行为,使得政府以前的一些行政行为将会由有关组织来行使。作为政府主管行政机关的职责主要在于依法对受委托方的行为进行监督检查,防止受托方为了自己的经济利益借用政府权力损害对方当事人的利益,一旦发现受委托方违反法律的规定和有关协议的规定,应严格予以查处和纠正,以充分保护当事人的合法权益。如在房屋拆迁安置过程中,房地产行政主管部门的职责主要是监督开发商、建设单位对拆迁户的补偿标准是否合法合理,安置是否妥当等等。[1]基层执法权力进入市场,出现“权钱交易”和权力商品化。这个问题在当前政府职能转型过程中需要引起我们高度重视。

[1]王学辉.理想与现实的冲突——当前重庆市行政执法难点问题的调查与分析[J].重庆行政,1999,(6).

[2]罗豪才.行政法学[M].北京:中国政法大学出版社,1996.

陈兵兵(1978-),女,长春工业大学政治与行政学院助教,主要从事行政管理研究;康春燕(1981-),女,长春工业大学政治与行政学院2010级行政管理专业硕士研究生,主要从事行政管理研究。