论黑龙江省农业自然灾害的风险防范

张 平

(大庆师范学院经济管理学院,黑龙江 大庆 163712)

论黑龙江省农业自然灾害的风险防范

张 平

(大庆师范学院经济管理学院,黑龙江 大庆 163712)

黑龙江省是全国九个重要的商品粮基地之一,其粮食商品量、商品率和粮食净调出量均居全国首位,但同时黑龙江省又是一个受自然灾害影响较大的省份,每年的粮食产量都会因自然灾害的发生而受到影响,从而给全省农业生产带来一定的波动性,更主要的是会使国家粮食安全受到冲击,并在一定程度上制约了农民收入的持续稳定增长。通过对黑龙江省农业自然灾害基本特征的把握,深刻地对黑龙江省农业自然灾害风险防范中存在的主要问题进行剖析,在此基础上有针对性地提出风险防范对策建议,以期为政府决策提供参考。

农业自然灾害;风险防范;农业保险;黑龙江省

一、黑龙江省农业自然灾害的基本特征

黑龙江省因气候条件、地形地貌、土壤成分及植被状况等难以控制的自然因素和诸多错综复杂的社会经济因素,其农业自然灾害具有如下特征:

(一)灾害类型以干旱和洪涝为主

在黑龙江省的各种农业自然灾害当中,尤以干旱气候引起的受害受灾面积最大,洪涝灾害次之。从新中国成立初期到2006年,黑龙江省由于干旱和洪涝气候条件而导致的成灾面积达到了7.6亿亩,占农业总成灾面积的84.1%,二者年均受灾面积、成灾面积分别为1872.5万亩、786.3万亩和946.3万亩、517.1万亩,占全省年均农业受灾总规模、成灾总规模的54.9%和27.7%、50.7%和33.4%。特别是1997年到2007年间,干旱和洪涝灾害所致的受灾比重更是分别高达57.0%和23.9%(如表1所示)。

表1 黑龙江省1997—2007年各类农业气象灾害的受灾面积(单位:万亩)

干旱逐渐成为气象灾害主导。根据相关研究对1800年以来的干旱和洪涝资料和史料的研究,发现200多年来,黑龙江省重涝出现的频率分别要高于旱和重旱。这表明历史上多数地区是比较湿润的,但从分析研究中也可以发现,最近30年来,这一规律逐渐被打破,尤其是20世纪90年代中期以来,旱灾频繁发生,1999—2001年连续3年出现春旱连夏旱,2007年夏天伏旱连延,随之2008年春季旱情十分严峻。通过气象灾害统计资料显示,目前黑龙江省已经进入旱期,特别是1997年到2006年的十年间,干旱灾害所致的受灾比重更是高达57.0%(如表2所示),而且未来10年干旱灾情出现的概率在60%以上。

表2 黑龙江省1997—2007年农业气象灾害各灾种受灾比例(单位:%)

(二)气象灾害呈现显著的地域性特征

黑龙江省纬度较高,地势复杂,热量资源不足,且年际变化较大,作物需求和资源的供应之间存在突出矛盾,喜温作物和晚熟品种经常受低温和早霜冻危害造成大幅度减产。此外,黑龙江省降水的季节和地域分布调和不均,且由于农业水利基础设施建设薄弱导致调蓄能力较差,因此,旱涝和低温灾害频繁肆虐我省。

黑龙江省地域辽阔,地形条件多样,地区间气象状况差别相对较大,农业气象灾害分布不尽相同,其主要特点为:西部地区易干旱,东部地区易受洪涝灾害影响而中部地区多冰雹天气;沿江地区多内涝而山坡地区易出现早霜。以全省农业低温气候灾害为例,南部地区低温冷害发生的频率要大于北部地区,西南部地区和中部地区发生一般冷害的风险较其它地区要高,而发生严重冷害的风险北部地区明显高于南部地区。[1]如发生冰雹相对集中的区域分布在哈尔滨—兰西—明水一线和伊春—双鸭山—绥芬河一线。

(三)气象灾害的时间特征

对黑龙江省农业气象灾害时间特点的考察可以从季节性、阶段性和连续性这三个方面来展开。

1.季节性。黑龙江省素有“十年九春旱”之说,春季易旱,所以抗旱抢墒、提早播种就成为每一年度备春耕的首要任务。同时,每年7—8月份夏秋之交时节为强降雨时期,极易发生洪涝灾害。

2.阶段性。由于气候的周期性变化,农业气象灾害也表现出明显的阶段性特点。自1949年以来,黑龙江省共发生过10次夏季低温冷害,其中20世纪60年代和70年代分别为3次,50年代、80年代各为2次。从强度上看,1957年、1965年、1972年和1983年为60年来较大的冷夏年,但自从1983年以来并未发生明显的低温冷夏年。现阶段,黑龙江省正在经历百年以来最温暖的时期,而这种变暖趋势自20世纪70年代末就已经开始,且变暖的趋势还将持续下去。

3.连续性。农业气象灾害往往一出现就会连续几年或几个季度,对农业生产和农村生活造成的危害极大。1956—1957年、1964—1965年和1971—1972年,这三个时期都是以低温冷害加内涝为主要的灾害类型,1957年、1969年和1981年几乎整个生长季都持续出现低温天气。

(四)多种自然灾害类型交互作用

黑龙江省自然灾害给农业生产带来的风险往往不是由单一的灾害类型所导致的,而通常是几种自然灾害交互作用的结果,并且这种交互作用是由恶劣的气象条件引起的一系列连锁灾害。最典型的例子当属2007年夏季的哈尔滨地区伏旱连延,流量较小的地表径流和人工塘坝几近干涸,给种植业生产带来严峻挑战,与此同时,由于天气干旱少雨,农业病虫害肆虐,大豆蚜虫病害凸显,农民大量喷洒农药,但是缘于高温和干旱,农药的杀虫效果集聚下降,使得当年的大豆产量大幅减少,农业生产蒙受重大损失。再者,由于长期的干旱天气,容易引起耕地和草场地表的干燥,致使农业生态系统平衡被打破,蝗灾和鼠灾盛行,也会给农业生产和农村生活带来相当大的打击。此外,黑龙江省春旱情况比较严重,加之春季大风天气频繁出现,这两种气候条件相互叠加极易出现扬沙天气,对农作物生长和畜禽养殖产生了不利影响;夏秋之交多雨且降雨强度较大,位于山地和丘陵地带的农田和畜牧区经常会遭遇强降水导致的山体滑坡和泥石流等突发性农业地质灾害。

(五)土地沙化与水土流失趋势明显

黑龙江省西北部和东南部地区都面临着土地沙化和水土流失给农业生产带来的巨大威胁,这种局面的出现,一方面是自然地理环境作用的结果,另一方面,也是最为关键的,人们在利用自然资源的同时对环境造成了严重破坏,过度放牧、毁林毁草开荒、乱砍滥伐和矿藏的开采迫使草场、和森林的植被承受着掠夺性的开发,土壤沙化和水土流失作为自然界牺牲的衍生品随之而来,造成耕地规模的自主性较少,已经为保障粮食安全敲响了警钟。由于土地沙化问题严重,已经致使黑龙江省西部草原面积从解放前4万平方公里减少至本世纪初的1.19万平方公里,同时造成土地生产力下降、沙尘天气盛行、土地沼泽化及植被破坏等一系列自然和生态问题。截至2005年,水土流失也已经造成黑龙江省大小兴安岭南麓林缘较建国初期平均后退了100公里以上,全省黑土区的黑土表层每年流失0.5—1厘米,仅松嫩平原坡耕地每年就流失表土3000—3500立方米,同时严重的水土流失还导致黑龙江省黑土耕地表层和耕作层土壤有机质含量下降至2.5%—6.5%之间,降幅达50%以上。

二、黑龙江省农业自然灾害风险防范存在的主要问题

从上述分析可以看出,在未来中长期内黑龙江省的农业自然灾害的形势依然很严峻,这就需要行之有效的灾害风险防范系统来应对,然而黑龙江省现有的农业自然灾害风险防范体系还存在一系列问题影响其功能的有效发挥,具体来说体现在以下四方面:

(一)农业自然灾害的监测、预警能力低

农业自然灾害风险防范的关键在于事前的预警。当前的科技水平对重大自然灾害的监测、预警、预报能力距离人类社会发展的需求仍有差距,极端天气气候事件和未来气候变化趋势的预测预报的能力还有待提高。[2]由于技术水平的制约,预警信息传递仍然是广大农村防灾减灾的薄弱环节。黑龙江省是我国农业大省、资源大省、生态大省、畜牧大省,是国家重要的商品粮基地、商品粮战略储备基地,其粮食安全、森林草原湿地等生态安全、人民生命财产安全等气象保障任务十分繁重。但全省隶属于国家气象部门管理的地面观测站仅有83个,几乎一个县一个,在更小的地方可以说没有站点,气象网络建设比较稀疏,远远满足不了气象服务的需求,特别是对中小尺度天气过程监测能力严重不足。这样在气象信息数据的建设以及气象灾害的预防上不可避免地会出现一些纰漏。如,2005年的黑龙江省沙兰镇事件,因为那里没有观测站,离沙兰镇50公里远的宁安市观测站的降水量仅为0.8毫米,而气象站对在沙兰镇出现100多毫米近200毫米的降水就无法观测到。

(二)预防农业自然灾害的农业基础设施薄弱

农业自然灾害风险防范的基础在于农业基础设施,然而黑龙江省农业基础设施薄弱,主要体现在以下三方面:

1.农田基础设施建设投入不足。国家逐步提高农业投入的总体水平,确保每年地方财政对农业总投入的增长幅度应当高于其财政经常性收入的增长幅度。[3]黑龙江省从2000年开始,每年省级财政收入的增长幅度在20%左右,市、县的增长幅度一般也在10%以上,但对于农业投入的比率仅增长0.9%。市、县两级对农业的基础设施投入就更小了,且存在着投资渠道分散,投资规模偏小,投资经费少,以至于用于农业生产发展、基础建设的投资过少,农田基础设施建设不足,不能对农业自然灾害进行强有力的抵御。

2.基层农技推广队伍建设得不到重视。基层农业抗灾救灾不可忽视的力量是农技推广队伍。经过建国以来多年的建设,黑龙江省基本形成了一套从省到乡镇的农技推广网络。但经过历年的机构改革,基层县乡的农技推广机构进行撤并、取消和人员编制的取消,造成了农技人员的严重流失。而且对现有的农技推广人员未办理养老保险手续,使其不愿意从事该项工作。同时,对农业技术推广体系的建设投入不足,农技人员没有独立的站房,缺乏农技推广必要的仪器设备和试验示范基地等设施,这些从侧面造成了农业防灾减灾措施不能顺利的展开。

3.农机化建设支撑力度有限。在抗涝抗旱中,农机是农业抗灾救灾的主要依靠力量,发挥着重要作用。黑龙江省农机化水平在全国处于前列,但农业机械结构并不合理,粮食播种、收割、加工等机械化水平高,而作为自然灾害颇多的地区其抗旱、排涝的机械化程度并不高,机械配置不完善,特别是有些地区的设施陈旧,亟待更新。

(三)农业保险发展缓慢

农业自然灾害风险的保障在于农业保险。通过农业保险农户可以稳定农业的生产经营,提高农业的综合生产能力,将农业生产经营中存在的风险以较小代价转移到保险公司,以保障农业生产稳定持续地增长;保险公司通过农业生产、防灾、销售等各环节的风险管理和市场化运作等环节来提升农业抵御自然灾害,提高处置灾害或疫情能力。黑龙江省是受自然灾害影响最为严重的地区之一,农业要发展,农民要富裕,就必须加大农业保险的发展力度。但黑龙江省的农业保险一直处于萎缩状态,出现了与新农村农业发展要求严重不相适应的现象。即保险业整体发展迅速,农业保险却发展滞后;农业保险亏损严重,赔付率极高;费率标准偏高,投保比率较低,农业风险保障严重不足。客观来说,黑龙江省农业保险存在着各种各样的问题,农业保险缺乏法律法规的支持、商业化经营机构落后、农业再保险体系缺失、从业人员的素质不高及广大农民保险意识过低等,这些问题严重制约着黑龙江省农业保险的发展,同时使得农业保险的作用未能充分发挥出来。

(四)农民自身素质低

农业自然灾害风险防范的的重要因素是农民自身素质。而黑龙江省的农民自身素质偏低。首先,黑龙江省农民的整体受教育程度偏低,农村居民的文化水平有限,对农业气象、生态环境、地理特征等农业生产条件没有形成系统性的认识,对待农牧业生产总有“头痛医头,脚痛医脚”的观念,而且由于信息的不对称,农民大多凭借个人经验来认识各类农业灾害,对当地经常发生且危害十分严重的灾害类型缺乏全面了解,导致农民在农业风险管理的风险识别环节存在不足,容易产生懈怠心理,从而放松警惕,对实施有效的农业自然灾害风险管理极为不利。其次,农民由于缺乏现代农业经营观念以及对先进、实用技术的掌握不足,将直接影响对农业自然灾害风险的控制。黑龙江省拥有广大农区,零星分散的小农户本身受到经营规模的限制,且农业生产资料的自由流转受到农民认知的阻碍,农业生产很难形成规模经济效应,这样在构建大中型农田水利设施、中低等农田改造、动植物疫病防控等方面都存在效益低下的问题,防灾减灾力度大打折扣,依然留有弊病和漏洞。此外,为增强农作物或养殖动物抵御自然灾害的能力,各级科研院所与农业技术推广部门都在加强对新品种、新技术、新方法的研发与推广工作,如在农作物育种环节引入抗性基因以提高农作物在恶劣自然条件下的生存能力,但是新品种的推广需要有新技术和新方法的配合,正是由于广大农民在思想认识上受传统影响较大,对新品种心存芥蒂,甚至对相关技术和方法缺乏信任,这样一来,作为农业生产经营的最微观主体,农户对自然灾害风险的控制力度十分有限,难以从根本上提高农业自然灾害的防灾减灾能力。

三、黑龙江省农业自然灾害风险防范的对策建议

根据灰色系统预测模型GM(1,1)对黑龙江省几种主要农业自然灾害的发生规模与成灾面积进行预测的结果显示来看,黑龙江省农业生产面临的自然风险形势十分严峻,各级政府和全社会应予以高度关注与重视,积极采取措施尽量减轻灾害损失。

(一)加强农业防灾减灾法制体系建设

政府行政部门要重视灾害风险管理的实施工作,建立健全强有力的灾害应急救助法制体系。[4]首先,政府行政部门应该进一步加强有关灾害管理和救助的法律体制建设,可以从以下方面入手:

1.制定综合的灾害管理法、救灾基本法,以及洪水、干旱等重大灾害的灾害管理法,完善部分配套的法规体系,加强各个地方灾害立法建设,加强各地方灾害执法队伍建设,使救灾行为走向法制化轨道。

2.定全省的减灾总体规划,并将其纳入社会、经济发展的总体规划之中,使经济建设与灾害防治工作协调进行,促进彼此的发展,同时还应该在国家减灾总体规划的原则指导下,逐层制定各有关部门、各级政府切实可行的减灾规划方案,对已存在的灾害规划进行重新的审议、补充、提高、完善。

3.制定各级政府重大自然灾害的应急预案,并形成统一的体系,进而补充现有的单一法律体系的不足,用于明确减灾参与主体的责任和义务,指导政府、有关部门、居民在重大灾害发生后做出紧急反应,协调行动,减轻灾害损失[5]。

(二)建立科学的灾害防御体系

农业自然灾害具有较强的不可预测性,但根据历年的灾害情况可以找出一定的规律,因此,必须建立一套灾害防御体系,来避免或减少灾害的发生,黑龙江省作为农业自然灾害高发的地区更应该加强防范体系的建设。一是建立灾害预警系统。气象部门、农业部门要利用气象资料和先进的仪器设备,科学地综合分析,及时、准确地对旱涝灾害和生物灾害进行预测预报,及时发布相关信息,为领导科学决策提供依据。本文通过灰色系统预测模型的预测,得出干旱灾害将逐渐成为困扰黑龙江省农业生产的主导灾害类型,并且在未来中长期内发生重大或特大型旱情的概率较大,因此为提高气象预报准确率黑龙江省应加快气象改革。黑龙江省本身拥有众多的行业气象台站,林业、农垦、监狱、石油、军民航、哈尔滨飞机制造公司等9个部门设立的气象台站哨有295个,其中农垦、森工部门的台站数量较多,占专业台站的71%。但是现在各个气象台之间目前只是技术上的资源共享,有需要的时候可以相互传资料,在行政上他们各有归属单位,如农垦气象台(站)归属农垦总局管辖,森工气象台(站)归属森林工业总局管辖。因此为了提高气象预报准确率,提高气象监测能力,必须要突破各气象台(站)行政上的归属。将这些行业站台归属于国家气象部门统辖,在原有防范预警体系的基础上整合资源和技术设备,重组技术设备和监测手段,在充分发挥技术设备作用的基础上,实现各个系统之间的相互连接与沟通,在整体上对自然灾害形成优势的预警作用;同时黑龙江省还要注重预警专业人才的引进与培养,引进国家或外省专家对黑龙江省的农业自然灾害情况进行预测,对各种数据进行分析、整理、综合、研究等,并依据实际情况提出相应的实际的预警对策,以此来达到防御系统建立的目的。二是要建立严密的组织指挥系统。市、县、乡层层成立防灾减灾领导小组,制定应对自然灾害的应急预案,切实规范其预警、响应、处置程序和办法,增强其可操作性,为防灾减灾提供有力的组织保障。三是要建立和完善灾害救助系统。[6](P92-97)加大舆论宣传,让千家万户了解避灾、防灾和抗灾的重要性,搞好救灾应急物资储备,着力提高抢险救灾的装备水平,增强应急处置能力,在搞好灾害性预测预报的同时,抓好抗灾种植技术的培训,让农民掌握减灾和抗灾技术,使他们从茬口安排、农艺措施和保护性栽培等措施上主动防灾抗灾。

(三)大力发展农业灾害保险

农业保险因其风险大、收益低,所以一般的商业保险公司不愿意开展相关的业务,所以多数农业保险都是政策性保险,这就需要政府的积极主导和推动。特别像黑龙江省地域宽广、农村人口基数大、农户经营分散且规模很小的状况使农业自然灾害引起的损害赔偿工作很难开展,这就更需要政府加强领导、组织协调和行政推动。首先,要在政策上大力地支持,成立政策性的农业保险机构,把农业保险视为农村救济、农业贷款、农产品价格保护、农民福利等政策的一部分;同时在保险农户银行贷款优先等金融政策和减免农业保险营业税和所得税等财税政策等方面给予了支持。其次,在财政上大力支持,由政府出资建立政策性农业保险公司的部分初始资本和农业风险管理基金。[7]再次,在以政策性保险为基础的前提下,应鼓励商业保险公司积极参与到农业保险当中。另外,为了降低农业保险的风险水平,还应该建立农业再保险体系。黑龙江省的农业灾害发生率颇高,且巨灾发生的可能性也是存在的。面对农业巨灾,保险机构都会设立农业巨灾风险基金,这样一来就可以用积累的农业巨灾风险基金购买再保险,建立农业保险的双重防线,提高农民抗击灾害的能力,降低了保险机构承担巨灾的风险,这在一定程度上维护了保险公司的利益,增强了它的抗风险能力。

(四)加强农业基础设施建设

农业基础设施建设是防灾减灾工作的主要内容,只有做到充足的准备才能有效地应对灾害的突发。从黑龙江省的灾害情况看,应加大对农业基础设施的投入,一是要加强农田基础设施建设,增加旱涝保收农田面积。要对年久失修的排灌水利工程进行除险加固、清淤除障、修复水毁工程,确保旱涝灾害发生时能够积极的采取措施进行减灾抗灾;修建农田沟渠配套设施,做到旱能灌、涝能排,增加有效灌溉面积,减轻干旱和洪涝危害产生的经济损失;在小范围内设立小型农田水利工程配套设施,可以大力的推广喷溉、滴灌等节水技术,减少水分的蒸发和水利灌溉设施中水量的流失,做好灌区泵站节水技术的改造工作,使灌溉水的利用率得到有效地提高;扩大塑料大棚的覆盖面积及膜覆盖育(秧)苗的应用范围,以确保春季寒流未对作物的生长产生影响,提高水利设施的防汛抗旱能力和抵御洪涝灾害能力。二是要建立健全动植物疫病防疫体系。近年来的动物防疫体系得到了一等程度的加强,但植物检疫体系还非常薄弱,对发展外向型农业十分不利。三是要稳定基层农技推广队伍。[8]基层农技推广队伍是农业农村工作的第一线,直接指导农业防灾减灾工作,要按政策法规保障机构,落实好经费。四是要加强农业农机化建设,增加机械提水抗旱的投入,组织农机抗旱服务队,实施小型农业机械补贴政策,增加农民自身进行机械提水抗旱的能力

(五)努力提高农民素质,增强农业风险防范意识

由于黑龙江省当前农民的素质较低,广大农民对农业自然灾害的防灾和减灾问题认识不足,所以应该把提高农村居民的科学文化素质和技能水平作为培养农民风险防范意识的突破口。

首先,在全省农村普及义务教育的基础上开展农村成人技能教育培训,为农民创造良好的学习环境与知识、技术的获取渠道。其次,利用现代信息技术大力发展农村远程教育,为农村培育有文化、懂技术、善经营、会生活的新型农民。再次,创新“三下乡”活动形式,向农民传播农业市场信息和农业保险知识,加大对农民进行农业保险方面的介绍与讲解力度,使农民对农村新型金融形式有进一步的认识,提高农民的农业风险防范意识。最后,注重发挥农村“能人经济”效应,适度发展农业规模化经营,大力推动农村经济发展。

此外,政府行政部门要加强农业防灾减灾法制体系建设和灾害风险管理工作;要高度重视生态环境建设以及建立农业灾害的物资储备制度和救灾专项基金,研究推广避灾减灾工程技术,切实提高自然灾害风险管理水平,达到防灾减灾的目的。

[1]李文亮,张冬有,张丽娟.黑龙江省气象灾害风险评估与区划[J].干旱区地理,2009,(5).

[2]李世奎,霍治国,等.农业气象灾害风险评估体系及模型研究[J].自然灾害学报,2004,(1).

[3]张昶,胡志全.黑龙江省农业自然灾害风险管理及其对策研究[J].农业经济问题,2008,(S1).

[4]王国敏.农业自然灾害的风险管理与防范体系建设[J].社会科学研究,2007,(4).

[5]张书庭.加强黑龙江省农业灾害管理的构想[J].黑龙江社会科学,1996,(5).

[6]马宗晋.中国重大自然灾害及减灾对策(总论)[M].北京:科学出版社,1994.

[7]刘荣茂,邱敏.我国农业自然灾害与农业政策性保险[J].灾害学,2007,(3).

[8]史培军.中国自然灾害、减灾建设与可持续发展[J].自然资源学报,1995,(3).

黑龙江省教育厅人文社会科学研究项目(编号:11544007)。

张平(1975-),男,管理学博士,大庆师范学院经济管理学院副教授,主要从事企业管理和农业经济管理研究。