论开发区管理委员会的法律地位

王艳玲

论开发区管理委员会的法律地位

王艳玲

关于开民区管理会的法律地位，认为应将其界定为地方政府的派出机关。建议积极推进相关立法，明确开发区管理委员会的法律地位，并加强其在职责权限、机构设置、领导体制和管理模式等方面的制度建设，以适应开发区的可持续发展。

开发区；开发区管理委员会；派出机关

目前，我国共有107个国家级开发区，其中54个经济技术开发区和53个高新技术开发区，分别由商务部和科技部分而治之。20多年来，开发区这种模式为我国的改革开放与经济建设做出了积极贡献。然而，目前对开发区的管理还存在许多尚待解决的问题，其中开发区管理委员会的主体地位不明是其核心所在。

一、开发区管理委员会的现状

开发区管理委员会是对开发区进行管理的专门机构。开发区管理委员会坚持“小政府、大服务”的原则，以精简高效的机构提供了优质便捷的服务，这在开发区迅速壮大的过程中起到了至关重要的作用。然而，随着开发区改革的进一步深化，其管理委员会的一些问题也逐渐暴露出来。

（一）行政授权不到位，宏观控制缺乏力度

开发区管委会虽然拥有省 (市)级经济行政管理权限，但在实际运作中存在着较多困难，矛盾较为突出。其主要原因是开发区的管理权限是切块下放的，一般都是在开发建设需要的时候，才下放某一块权力，缺乏整体性的综合协调管理力度。而且，一部分关键的管理权力还是没有下放给开发区。许多地方实行省(市)有关部门委托授权，实行“备案制”或合议小组审批制等，实际上办事程序一点未减，仍然是计划经济体制下传统的做法，使本应高效、简约的工作机制人为地复杂化［1］。

（二）权限范围模糊，关系不顺

主要表现在：(1)开发区的性质、地位、职责、权限不清，管理主体不明确。如何管理，归谁管理，一直没有理清；有的开发区归经贸委管，有的直接归市政府管理。从中央到省、到市，缺乏一个统一协调开发区发展的机构。这样的管理造成上下关系不顺，许多重大事情不能及时决策［2］。(2)开发区与当地政府部门管理权限划分不清。由于开发区管理权限没有固定化和法制化，各部门往往根据形势的变化，将党委、政府赋予开发区的权力逐渐回收，在这种情况下，开发区不再是一级办事机构，而成了一个协调机构。

以上问题可以归结为开发区管理委员会的法律地位不明确。迄今为止还没有一个全国性的法规对开发区予以全面准确的规定，开发区管理委员会的主体地位不明，在实践中和现行法律制度中对开发区管理委员会的主体地位也有不同的看法和做法［3］。

二、开发区管理委员会法律地位探讨

开发区管理委员会的法律地位，涉及其职责权限、领导体制等一系列问题，但其核心在于开发区管理委员会的行政主体类型的定位。学界一般都承认其具备行政主体资格，能独立作为行政诉讼的被告，但对于其属于行政主体类型中的哪一种，各方的认识却有所不同。有人认为其属于“法律、法规授权组织”［4］，也有人认为它是地方政府设立的派出机构。

(一)对现存各种观点的分析

一是开发区管理委员会可否界定为“法律、法规授权组织”？法律、法规授权组织是指依具体法律、法规授权而行使特定行政职能的非国家行政机关组织［5］。根据我国现行法律、法规授权的情况，非国家行政机关的组织大致可归纳为下述几类：基层群众性自治组织，行业组织，工青妇等社会团体，事业与企业组织及行政机关的内设机构和派出机构。开发区管理委员会尽管在我国行政序列中没有明确的法律地位，但这并不能改变其在实践中作为一个行政机关的事实，因为从其职责权限、人员编制、管理模式等角度来看，它完全是一个行政机关。把一个行使诸多行政职权、在实践中俨然是一个政府性质的机关界定为“法律、法规授权组织”是明显不妥的。

二是开发区管理委员会可否界定为政府职能部门的派出机构？派出机构是政府职能部门根据行政管理的需要而在一定区域内设立的、代表该职能部门管理某项专门行政事务的机构。例如公安、税务、工商等职能部门的公安派出所、税务所、工商所等。派出机构在成立之时并无行政法上的主体资格，而是要依法律、法规的具体授权规定，才能判断其是否能成为行政主体［6］。开发区管理机构有自己明确的行政管理范围，有自己独立的行政经费，有自己独立的行政编制，能独立承担法律责任，所以它是一个全新的行政主体，是改革开放过程中出现的一种新主体、新事物，不能把它与通常意义上的派出机构相提并论，二者之间有着本质的区别［7］。

三是开发区管理委员会可否界定为“行政机关委托的组织”？受委托组织是指受行政机关委托行使一定行政职能的非国家行政机关的组织。受委托组织不是行政主体，它行使一定职能必须以委托行政机关的名义，且由委托行政机关对其行为向外部承担法律责任。开发区管理机构在授权范围内实施行政行为是以自己的名义，一般情况下也能独立承担法律后果，所以，与受委托组织有着本质的区别。

（二）本文持有的观点分析

关于开发区管理委员会的具体管理体制与职能，《国家级开发区管理条例》（征求意见稿）界定为：“国家级开发区实行管理委员会的管理体制。管委会作为所在省或市级以上人民政府的派出机关，代表所在省或市人民政府对国家级开发区实施统一管理。”显然，在法律没有对开发区管理委员会作统一界定的情况下，在学理上将其界定为一级政府的派出机关更符合现实情况。

首先，地方人民政府的派出机关是指县级以上地方人民政府因工作需要，经有权机关批准而在一定区域内设立的，承担该区域内各项行政事务的国家行政机关［8］。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第68条规定：“省、自治区的人民政府在必要的时候，经国务院批准，可以设立若干派出机关。县、自治县的人民政府在必要的时候，经省、自治区、直辖市的人民政府批准，可以设立若干区公所，作为它的派出机关。市辖区、不设区的市的人民政府，经上一级人民政府批准，可以设立若干街道办事处，作为它的派出机关。”对于省、自治区人民政府经国务院批准设立的派出机关，地方组织法并没有规定其特定的名称，因而无论是原来的“行政公署”还是现在的“管理委员会”都是可以的。

其次，开发区管理委员会与其他派出机关出现的原因是相同的，都是与社会经济的发展密不可分的。《国家高新技术产业开发区管理暂行办法》规定：“开发区管理委员会作为开发区日常管理机构，可以行使省、自治区、直辖市、计划单列市人民政府所授予的省市级规划、土地、工商、税务、财政、劳动人事、项目审批、外事审批等经济管理权限和行政管理权限，对开发区实行统一管理”。各个开发区条例都规定了开发区管理委员会广泛的管理范围。

最后，虽然开发区条例大多规定开发区管理委员会是派出机构，但是开发区管理委员会大多都是以行政主体的面目出现的，将省、自治区政府经国务院批准设立的开发区管理委员会定位为派出机关有利于政府放权，也有利于开发区管理委员会依法行使职权，承担相应的责任。

三、完善开发区管理委员会的构想

(一)制度设计

1.理顺与相关部门和机构的关系。明确规定开发区管理委员会接受开发区所在市政府的领导，开发区所设工作机构接受开发区管理委员会的领导，同时接受上级人民政府工作部门的业务指导，划分它们之间的管理事项和权限，避免其在处理与上级政府部门关系的过程中“剪不断，理还乱”的尴尬［9］，这也有利于上级政府对开发区管理委员会工作的领导和监督。

2.规定机构设置的条件和程序，明确领导体制和决策机制。在法律中明确规定开发区管理委员会下设机构的设置条件和程序，把机构设置权交由地方权力机关行使，相关的议案由人大常委会审议；避免管理委员会随着管理范围的扩大、事项的增加而随意增设机构和人员。

3.进一步下放权力，赋予体制创新的试验权。上级政府应结合实际需要，适当下放若干权力交由开发区管理委员会行使，在外资项目的审批、行政综合执法体制改革等方面赋予开发区管理委员会更灵活的政策。赋予其在行政管理体制改革和创新方面更多的试验权，允许其在不违反上位法规定的前提下大胆进行试验。

（二）立法思考

其一，修改我国《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，明确开发区管理委员会作为各级政府派出机关的行政主体地位，将开发区管理委员会纳入国家行政组织序列，同时修改该法关于派出机关的规定，明确较大的市、设区的市经国务院批准，可在一定区域内设立市政府的派出机关，代表市政府管理相关事务。

其二，由全国人民代表大会或其常务委员会组织制定《开发区法》，明确开发区管理委员会应具有的基本职权职责。应由“开发区法”明确规定开发区管理委员会相对独立于地方政府的财权，规定开发区的税费收入形成开发区的财政，并且规定开发区的财政支出的种类、条件和幅度，开发区管理委员会有权在法定范围内裁量决定，并且拥有对开发区的公共财产的管理权。对于组织人事权，开发区管理委员会可以依法并根据需要设立精简、高效的工作机构，按规定权限任免和奖惩开发区管理委员会机构和所属单位的工作人员。

其三，除了“开发区法”之外，应该形成一个有关开发区的有机统一的法律体系，确定职权行使的程序，明确违反职权和滥用职权应承担的法律责任。

四、结语

开发区管理委员会的法律地位问题，不仅涉及开发区自身的法律制度，同时更是我国地方行政组织法律体系中的重要环节。解决开发区管理委员会的法律地位及其相关问题，必须结合我国行政体制改革和行政组织法律制度的完善进行综合研究，尽快实现开发区管理委员会地位及其相关问题的法定化、制度化，以适应开发区的可持续发展。

[1]王秀娥.我国开发区行政管理体制改革的现状及对策[J].牡丹江师范学院学报(哲社版),2006(2).

[2]张振川.论开发区的发展及其行政管理体制改革[J].东岳论丛,1997(2).

[3]钟芳.开发区管理委员会的主体地位研究[J].海南大学学报人文社会科学版,2007(4).

[4]郭会文.国家级开发区管理机构的行政主体资格[J].法学, 2004(11).

[5]姜明安.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,高等教育出版社,2005:138.

[6]方世荣,石佑启.行政法与行政诉讼法[M].北京:北京大学出版社,2005:74.

[7]周会德.经济开发区管理机构是独立的行政主体[J].法学杂志,1997(6).

[8]周佑勇.行政法原论[M].北京:中国方正出版社,2005:119.

[9]潘波.开发区管理委员会的法律地位[J].行政法学研究,2006(1).

D921.12

A

1673-1999（2010）16-0049-02

王艳玲,女,湖北襄樊人,中南民族大学（湖北武汉430074）法学院宪法学与行政法学2008级研究生。

2010-05-01