灾后重建中的非营利组织与非正式参与途径

周利敏

(1.复旦大学社会发展与公共政策学院,上海200433; 2.广州大学公共管理学院,广东广州510006)

灾后重建中的非营利组织与非正式参与途径

周利敏1,2

(1.复旦大学社会发展与公共政策学院,上海200433; 2.广州大学公共管理学院,广东广州510006)

在灾后重建中,人们往往重视的是政府自上而下的正式援助计划,而忽略了自下而上的民间社会非正式参与的力量。事实上,小规模之“自主性策略”取代自上而下中央集权式政策执行也是行之有效的灾后重建措施。文章认为虽然非营利组织非正式参与灾后重建的四种新途径或模式,能有效参与到灾后重建过程中来,但非营利组织能否在灾后重建工作中取得成效,除了选择适当的模式外,还需要考虑自身的“二元性”问题,尤其要注意外来的以社会服务为取向的非营利组织与本土社会系统产生冲突与抵抗的问题。

灾后重建;非营利组织;非正式参与途径

一、西方关于灾后重建的研究:范式与主题

当重大灾难发生后,大众多将焦点放在灾后立即性处理而忽略长久后的伤害,初期的救灾与安置往往受到各界高度关注与投入,而进入灾后重建时期关注热情却逐渐退却。与此同时,灾后重建项目繁杂、任务艰巨、周期长、所需资金巨大等特点也逐渐呈现出来,仅凭政府的一己之力往往无力应付,因此,如何应对灾后重建困境,探索一条新的、高效的灾后重建之路,就成为政府、社会及学界共同关注的重大理论和现实问题,而非营利组织的出现就为解决这一困境提供了新的突破口。

灾害研究(disaster research)是西方学术界近几年来相当感兴趣的议题。首先对自然灾害进行社会学方面研究的是地理学家吉尔伯特·怀特和社会学家尤金·哈斯,他们于1975年出版了《自然灾难研究评鉴》(Assessment of Research on Natural Hazard),开启了跨学科研究的先河。自那以来,有关灾害与社会关系的研究主要有以下几种范式:第一种是“社会资本”(social capital)视角,美国学者赫尔伯特(Hurlbertetal)等人较为系统地研究了受灾者的微观社会资本与灾后社会重建之间的关系,而中川翔子(Nakagawa)等学者则探讨了宏观社会资本与灾后重建的关系[1];第二种是“社会支持”(social support)范式,克雷普斯(Kreps)等学者认为当遇到灾害事件后,若受灾者拥有愈多社会支持,则其身心状态调节愈好,并且将社会支持分为社会支持结构、主观知觉的社会支持以及实际的社会支持等三类[2];第三种范式是“资源保留压力模型”(conservation resources stress model),霍布福尔(Hobfoll)等人认为当人们面对灾难事件是一连串地获取、保存及保护自己资源的反应,当资源流失时便会产生压力,资源具体分为事物资源(object resources)、条件资源(condition resources)以及能量资源(energy resources)等[3];第四种范式是“社会过程模式”(the social process model),爱特斯坦(Edelstein)利用档案数据与深度访谈,比较了在灾后重建中社会大众、政府机构、社会工作者与受害者等通过社会过程相互影响造成行动和认识上的不同反应[4](P11);第五种范式是冲突主义视角,埃里克森(Erickson)阐述了灾害会导致个人主义与依赖、自信与顺从、自我中心主义与团体取向之间的冲突[5](P10)。

这些研究虽然也涉及了非营利组织(nonprofit organizations)与灾后重建的关系,但对非营利组织参与灾后重建的非正式途径、参与机制、组织策略或实务模式等问题并没有深入的研究,虽然普特南(Putnam)及中川翔子等人从“市民社会”角度出发,考察了以自愿参与为基础而形成的公民组织在灾后恢复重建中扮演重要角色[1],但类似的专文研究却非常少见。本文在考察西方学者研究的基础上,从“非营利组织”视角出发,以“非正式参与途径”为切入点来探讨灾后重建中为什么需要非营利组织的参与,非正式参与途径或模式有哪些以及如何反思非正式参与行为。

二、走出重建困境:非营利组织在灾后重建中的独特作用

在灾后重建中,人们常常关注政府自上而下对灾后重建的正式计划援助机制,而忽略了自下而上的民间社会的非正式参与的力量。事实上,以非营利组织为代表的民间社会支持力量越早介入,处理灾后重建问题,就越有机会将灾害损失降到最低。具体说来,非营利组织的独特性作用主要表现为:

1.非营利组织的参与将使灾后重建更有效率

克雷普斯认为在灾后重建中,虽然政府的正式支持非常重要,但来自民间社会的“非正式支持”也同样不可小视,因为灾害结果与社会结构和社会运行密不可分,在灾区设立非营利组织并与政府合作,将会使重建工作更具效益。即便是正式救助体系比较完善的西方国家,灾民的恢复水平如何,在很大程度上取决于他们所得到的非正式援助的多少[2]。中川翔子等学者甚至认为,在灾害重建过程中政府的能力其实相当有限,只有充分动员民间社会力量,才能有效应对灾难[1]。在灾后重建过程中,灾区失业与就业问题、心理重建问题、小区医疗问题、人际网络瓦解问题、居住环境受损等问题都是灾民亟需解决的,这些都远远超过政府所能负荷的程度。而且,灾后重建还具有延续性与阶段性特点,受灾地区在每段时期和每个时间点上都会有不同的需求,灾区实际需求远远超过政府的供给,需要更多的非营利组织为灾民提供非正式的社会支持。

2.非营利组织参与可以摆脱心理重建与社会支持相脱离的现象

在灾后重建中,人们往往只注重物质方面的重建工作,但爱特斯坦指出,心理重建更为复杂、艰巨,由于“害怕记忆机制”的存在,灾民往往觉得自己像是被关在“牢中的囚犯”。他的实证研究也发现,95%灾民觉得生理和心理都极大地受到灾害影响,容易形成“创伤后压力疾患”(简称PTSD)[4](P14),甚至在灾后重建时期产生新的“二次灾害”。乍看之下,心理重建只是个人精神层面的问题,实际上,心理重建更需要在个人与社会良性的互动框架下完成。卡斯帕森(Kasperson)等人指出,灾害一旦发生,就会与社会、制度和文化过程产生相互作用[6],克雷普斯认为受灾者精神压力大小与其社会支持相关[2],社会支持网络的瓦解及缺少社会支持会加重灾民的心理疾病并且延缓复原。而非营利组织不仅可以为灾民心理重建提供重要的社会支持,而且可以帮助灾民恢复或重构亲友、邻居等社会网络关系。

3.灾区重建资源短缺及分配不均需要非营利组织进驻服务

虽然有学者认为灾后重建资源分配将遵循比较公正的“相对需求分配法则(rule of relative need)”,但杰贝克(Drabek)等学者却发现只是“相对优势分配”(rule of relative advantage)原则,仍然存在社会不平等现象,底层灾民群体由于重建资源分配不均而面临绝境[7](P23),甚至会引发利益矛盾或激发社会冲突。而非营利组织不仅能为灾区贡献或争取非正式的社会重建资源,还由于其独立于政府与市场之外而具有监督和促进资源公平分配的功能。此外,虽然大地震之后政府和社会各界资源纷纷进入灾区,但灾后重建是一个耗资巨大的工程,已有的资源仍然无法满足重建任务的庞大需求[8],而已有的资源又主要集中于一些“明星灾区”,其他灾区分配到的资源就相对有限了。再加上灾民对相关法令的陌生,无法及时合理申请政府和社会的救助或重建资源,这也非常需要非营利组织进驻灾区提供服务。

最后,在灾害发生过程中,人造资本(manmade capital)的损失是灾民最直接、最现实的损失,人造资本主要以实体财产为主,而在实体财产中,又以住宅损失最为灾民所关心和重视。地震灾害发生后,政府虽然对灾民进行了紧急安置,设置了组合屋(temporal houses)和过渡房,但对灾民后续的正式住房重建存在明显不足。而且,克雷普斯等学者也指出半数以上的灾民会迁出原来居住的社区,造成了原有社会资本与社会支持的损失[2]。此外,住宅重建固然重要,但被安置居民的重建认识也不能忽视。实际上,新、旧居民对住宅重建认识的差异,会衍生出许多社会问题。而且,受灾地区多属偏远乡村社区,村民对土地具有根深蒂固的认同,使得政府在推行机构统一安置住房时会遇到许多困难。因此,不仅需要非营利组织提供资金与人力支持、援助低收入或无法获得政府资助者修复其受损的房子,也需要非营利组织协调灾民的灾后重建认识。

三、灾后重建中的非正式参与途径

灾后重建虽然迫切需要非营利组织的参与,但非营利组织如不能采用适当的参与模式,可能会由“帮忙”变成“添乱”,因此,非营利组织主要有以下几种非正式途径可供选择:

1.小区家庭重建支持中心模式(简称“家支中心”)

为建立灾后重建“普及式社会服务体系”,非营利组织自行规划或接受政府委托设立灾区“家支中心”,帮助灾区创建非正式的社会支持网络[1]。资源流失是影响灾后心理困境非常重要的变项,而杰贝克指出非正式的社会支持恰是帮助灾民摆脱资源流失困境的有效途径[7](P16)。“家支中心”的重要目的就在于建构一个非正式的灾后社会服务网络,为灾民提供非正式的社会支持,解决所谓“明星灾区”所导致的资源分配不均现象,同时也建立起一个区域性福利资源分布的“全括性视野”,并扮演好小区灾后福利输送和服务中心的角色,努力实现小区照顾或“福利小区化”理念。海恩斯(Haines)等学者认为要使受灾资本所有者恢复到未受灾时相同水平主要有三种途径:一是使该受灾资本恢复原状(restoration);二是以新的资本替代受灾资本(replacement);三是直接提供该受灾资本原来提供的服务(services)[8]。“家支中心”不仅能促使受灾资本复原,还能创造新的资本和提供直接服务,充分显示了这种非正式参与途径的独特作用。具体而言,“家支中心”对内要协助小区兴建临时住屋和正式住房、发展灾区自治组织、凝聚灾民意识、促进小区共识形成与强化小区解决共有问题的能力等,对外要负责协助灾民取得社会支持及外界资源等功能[9]。

2.自发性小区服务体系

人们通常认为自发性行为缺乏组织性,不利于组织目标的有效实现。但在灾后重建中,非正式的、不依赖政府的自发性行为不可忽视,因为社会资本在灾后重建中具有特殊的作用。杰贝克等学者认为,地震灾害过后原本稳定的家庭、家族、邻里、小区关系会解构及重构,灾民在灾害发生后社交活动的参与度明显降低,与小区社会网络的关系会弱化[7](P15),这种现象不利于灾后重建。“小区服务体系”通过调动灾民参与小区事务的积极性,重构小区非正式社会网络,加强灾民与小区社会交往并组织灾民自发参与重建。而且“小区服务体系”不需要政府提供资助,完全由非营利组织与社区自发组织运作,以自身积极行动缓解灾害带来的损失。具体来说,“自发性小区服务体系”主要由小区组织、社区工作会、小区工作站和小区照顾等形式组成,通过深入小区基层方式,如使用团体访谈方式了解和增强灾后重建方案相关团体对灾害救助看法、接受程度与价值观等议题,协助灾民解决因灾害所衍生出来的各种社会问题。“自发性小区服务体系”主要功能是整合地方资源、提供灾害咨询与个案转介、灾民个案辅导与管理、居家照顾服务、小区组织与发展等基本服务,积极推动灾后小区重建。

3.项目委托方式或委托民营模式

尽管在社会福利中委托民营模式的利弊仍有争议,政府与受委托的非营利组织的角色定位与权利义务仍有待厘清,但在灾后重建中,委托非营利组织提供灾后重建服务是一条行之有效的途径。面对灾后重建的庞大社会福利需求,政府专业救灾人力十分有限,投入灾害紧急救援的非营利组织也面临后续人力资源与经费不足等因素而考虑撤离的情况,而“项目委托方式”无疑是一种较好解决问题的途径。政府通过购买非营利组织服务来办理各种灾后重建业务,通过规划“公设民营”方式让非营利组织参与进来,弥补政府不足。需要指出的是:“项目委托”虽是“公设”,但运作过程却完全“民营”。通过这种模式,不仅可以推动灾区重建民营化,也可以提高重建工作的效率。对于非营利组织而言,通过接受政府委托项目主动参与到灾后重建进程来,并被赋予从事“社区发展”的任务,也可以激发其积极性,充分显示“公私协力”在灾后重建中的优越性。

4.社会暨心理关怀站模式

这种模式主要是专业性较高的社会工作非营利组织为协助灾民进行灾后重建动用民间资源而成立的,核心任务就是为灾民和灾区进行充权(empowerment),主要采用专业社工人员驻站、在地思考、行动反思等社会工作机制。扎考尔(Zakour)指出,国际上通常对灾害社会服务(disaster social services)界定为:提供所需资源给弱势与脆弱的人口群、预防严重的身体健康与心理健康后果、连结个人与资源系统、使多种资源系统更具便捷性、改变微视与巨视体系以增进案主福祉等[10],这些都是关怀站所擅长的服务领域。“关怀站”工作重心主要通过发掘高危险群体,设立心理卫生中心,办理巡回医疗体系,举办健康相关议题讲座,灾后生活重建追踪辅导工作等[11]。在此过程中,杰贝克指出社会工作者要扮演好个案管理师角色,重视与个案需求的连接,尤其要重视低收入户和长者等在灾后复原中能力最弱的群体,对需要深入服务的灾民进行备案和需求评估,拟定服务目标并进行辅导,结合必须的社会资源来确保案主权益[12]。关怀站还要通过运用社会资源与扩张灾民服务等方案培养地方灾民加入,使关怀站及服务真正实现“在地化”,真正成为灾民“充权赋能”的非正式途径。

四、小结:非营利组织参与行为的“二重性”

当灾害爆发后,一些非营利组织通过非正式途径自发参与紧急救援活动,获得了民众相当高的评价。但人们还是会经常关注这样的问题:在灾后重建中,有的非营利组织能迅速融入灾区,有效彰显组织优势,而有的却迟迟无法融入,最终失败的例子也并不少。实际上,非营利组织能否在灾后重建工作中取得成效,除了选择适当的参与途径外,还不得不考虑“二元性”问题,即积极性与局限性并存的情形。

首先,非营利组织如果不能正确认定灾害受创、确定服务对象及服务范围,可能会带来一些负面的影响。日本或台湾地区一般对于“受灾户”的认定是以房屋全倒、半倒的方式来认定,以家中有罹难者或因灾致残者为主要受灾民众,这种基于社会救助观念也容易被广泛使用在非营利组织重建服务规划中。埃里克森将创伤分为个人创伤及集体创伤(collective trauma)两种类型,集体创伤被定义为破坏人们彼此的维系而构成社会基本生活受到打击,进而破坏小区的共同体感觉[5](P21)。从这个意义上来说,“受灾户”并不仅仅包括“个人创伤”,还包括“集体创伤”,整个地区的居民实际上都是受创者。因此,如果非营利组织将服务对象仅仅局限于有“个人创伤”的灾民,就会显得过于狭隘了,容易造成灾民污名化(stigmatized),不但不能有效帮助灾民完成灾后重建,反而会造成新的心理创伤,这是特别要注意的问题。

其次,虽然在灾后重建中,有些学者认为非营利组织不只扮演“补充性”角色,还能扮演与政府同等重要的角色,但这并不能忽视非营利组织本身的局限性。除了组织资源不足、专业人员流动过大及缺乏社会信任等因素外,非营利组织进到灾区工作后都会面临服务持续性问题。威斯纳(Wisner)的研究发现,非政府组织通过非正式途径进入灾区后,大多在进入灾后重建时期后就无力支撑下去,纷纷解散[13]。而且,非营利组织人员在协助他人面对地震灾难之余,自己如何面对压力与调适也是一大问题,霍布福尔等学者指出当社会支持需求者和社会支持提供者都处于强大压力状态时,形成伤害性社会关系的机会便可能增加,从而使其提供的社会服务会大打折扣[3]。

最后,非营利组织参与灾后重建也容易出现与地方文化脉络脱离的现象,出现所谓的“二元论”问题。克特(Cutter)等学者认为虽然灾害对社会福祉的威胁甚巨,但社会文化脉络的差异性也会影响灾民对灾害的回应,外来的以社会服务取向的非营利组织与本土社会系统会产生冲突与抵抗[14]。根据西方经验,由于未深入了解灾区既有的社会文化脉络以及灾民处于社会弱势地位的事实,致使非营利组织所倡导的灾后重建规划及所提供的服务往往无法与原住民生活需求及地方文化脉络相契合。因此,非营利组织必须高度重视地方文化脉络的差异性,必须重视“在地化”和“处境化”现象。

非营利组织通过非正式途径参与灾害重建必然会面临“二元性”问题,但无论如何,非营利组织的参与能使受灾社区、受灾居民及民间社会更积极地投入到灾后重建工作中来,齐心协力应对灾后重建的所带来的各种挑战,其重要性无庸置疑。自然灾害属于典型的“有共识的危机”(consensus-typecrises),非营利组织参与灾后重建能够获得较高的社会认同,这些都为非营利组织参与灾后重建奠定了良好的社会基础。对于非营利组织而言,如果能为灾民提供及时而全面的灾后重建服务,有效彰显组织优势,规避或弥补组织缺陷及不足,不仅可以成为灾民可信赖、可依托的非正式途径,也可以将灾后重建困境化为组织发展的契机,化为展现第三部门兴起的转机。

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Nonprofit Organizations and Informal Aiding Ways in Post-Disaster Reconstruction

ZHOU Li-min1,2

(1.School of Social Development and Pubic Policy,Fudan University,Shanghai 200433,China; 2.School of Public Administration,Guangzhou University,Guangzhou 510006,China)

In the reconstruction after disasters,it is usual for people to attach first importance to aiding plans of governments from top to bottom and neglect the informal participation of nongovernmental society and organizations from bottom to top.In fact,the autonomous strategy is an efficient way to reconstruct the disasterstricken areas.The article maintains that the nonprofit organizations can effectively participate in the reconstruction after disasters in four models,namely,helping reconstruct families and communities,setting up autonomous community service system,consigning projects and establishing social psychological stations.However,besides the careful selection of proper participating models,the nonprofit organizations should take their own duality into consideration,especially the conflict and resistibility from the interaction between the non-local nonprofit organizations and local social systems.

post-disaster reconstruction;nonprofit organizations;informal aiding ways

C916

:A

:1008-407X(2010)02-0058-05

2009-10-20

教育部人文社会科学研究青年基金项目(07JC840002);国家社会科学基金项目(08BSH006)

周利敏(1977-),男,湖南衡阳人,副教授,复旦大学社会发展与公共政策学院博士后,博士,主要从事灾害社会学与灾害社会工作研究。