政府创新、制度化与法治

张永会

政府创新、制度化与法治

张永会

中国始于1978年的改革，不仅促进了国家政治、经济、社会与文化的全面进步，而且开创了从计划体制向市场体制转型的成功先例，具有重大的现实和理论意义。其中，从我国是一个后发国家的定位而言，取得这样的成就，离不开政府主导作用以及题中应有之意的政府适应环境要求的政府转型。而从制度变迁的角度看来，任何的政府转型都可以归结到政府创新的范畴并最终以制度化的形式物化起来，以巩固其取得的成果。然而，是不是所有的政府创新（及其表现形式制度变革）都是适合经济社会发展要求的？显然不是。本文试图在讨论政府创新相关概念的基础上，对上述问题做出粗浅的分析。

一、政府创新相关概念

一般认为，关于政府创新的内涵，主要体现在以下四个层面③：

第一，理论层面的政府创新。也就是说，在一个复杂多变的经济社会中，支撑政府行为的理论依据的变化。它是政府创新的核心内容，是根本性的转变，因为“一个政府同另一个政府的最大不同，在于市场取代政府或政府取代市场的程度”。④在不同的经济和社会形态中，对于政府行为的理论解释显然是不一样的。

第二，体制层面的政府创新。它主要是关于政府的民主制度、法律制度、经济制度、文化制度等方面的具体制度在结构和功能上的创新。

第三，技术层面的政府创新。它是政府创新操作的内容，主要指的是政府工作的信息化或者电子化政府，体现了技术理性的原则和效率目标的追求。

第四，人员层面的政府创新。它是指政府工作人员行政能力的不断提升和发展。

由是观之，政府创新其实是一个综合性的配套工程，是从理念、制度、操作诸层面全方位的转变。因而，可以说，在我国的背景下，任何层面的变迁都可以成为政府创新或政府创新的相应结果。所以，搞清楚什么才是正确的政府创新就具有了非常重要的意义。

对此，谢庆奎教授认为，不论什么阶级性质和组织类型的政府，从长远和根本的意义上来讲，推进政府改革和发展，不断实现政府创新，其宏观的长远目标应是促进国民经济和社会的可持续发展，保障人民的安全、和平和福利，这是由政府本身的性质和目的所决定的。而李景鹏教授则明确地提出来“政府创新的本质是力求实现他的公共性。只有围绕着公共性这个中心来发展才能谈得上政府创新”。⑤

概念教学不应只注重让学生死记硬背概念，而应让学生真正经历概念的形成过程，遵循从特殊到一般，从具体到抽象，从过程到结果的原则，引领学生进行合情推理演绎，逐步帮助学生真正理解概念的内涵，从而使学生的合情推理能力得到有效的培养。

从根本上来说，我们是人民当家做主的国家，“为人民服务”是我们公共机构的宗旨，公共性是政权性质题中应有之意。问题是，现实中我们经常见到的却是公共政策的结果远离了广大公众的普遍要求和利益，政府的公共性遭受到不同程度的扭曲。原因何在？最根本的因素就是，作为公共政策具体提供者的政府（国家）具有自己的动机和利益，从而具有与公共性要求不同的行为动力（当然，不否认在某些方面两者之间利益的重合性）。

总的看来，无论是从哪方面入手探讨，政府创新的动因都不外乎内部的动力和外在的压力两方面。这也符合唯物主义辩证法的一般原理。具体到我国的现实，学者们大都把政府创新归结为全球化对我国政府治理能力的挑战、社会主义市场经济的深入发展带来的压力以及技术层面上新技术革命与社会信息化所带来的对政府行政管理机制和方式的挑战。然而，以笔者看来，这些论述关注的是总体性的政府行为，忽略掉了一个重要的动力源：不同性质的政府主体的具体创新行为具有明显不同的行为动机。比如，在我国强制性制度变迁的背景下，在分权改革中重塑的地方政府具有强烈的制度创新动力以促进国民财富的增加，但这种行为却具有二重性。⑥提出这点显然并非无关紧要，它对于我们分析作为制度的主要供给者的政府行为及其后果具有相当大的作用。

二、政府创新中的权利制度化

政府创新的主体是政府，这是我们约定俗成的观感。然而，从实际行使政府创新权力的主体出发，我们会发现，除了地方政府和中央政府以外，还存在着另外一个主体：行政机构，或者是学术上的官僚机构。这一部分政府权力主体，具有自己与地方和中央政府不同的特定的利益和要求。

从经典的官僚理论出发，官僚机构是功能性部门，本身没有自己特殊的权利和利益要求，它的职责就是执行政治决定和国家政策，除了法律，没有更高的准则。然而，官僚不仅具有自己特殊的利益，甚至在相当大的程度上还主宰了国家政策过程，通过对于政策法规的创制权和执行中的法律再解释，从而又在实践中成为实际上的立法者。这些不仅为实践所证实，而且也为大量的政治理论和公共选择学派的研究成果所体现。上述行为体现为官僚的自主性，也就是官僚机构或个人超越其法定的地位和职能，超越政治家的控制，在公共决策过程中发挥主导作用的现象。官僚自主性之所以能够成为现实，原因或者是由于官僚及其部门追求个人和部门利益，也可能是政治过程中信息不对称的必然结果。⑦个人及部门利益是官僚自主性的动力，而信息不对称则为这种动机的实现提供了机制上的条件，从而使得官员能够在不违法的情况下隐蔽地实现自己的个人利益，并且有可能通过法律或制度的形式把这种利益固化下来。

当然，官僚自主性在任何体制下都存在，差别只是程度的大小。发达国家，由于具有较为良好的政治文化、发达的民主机制和完善的法治环境，从而官僚自主性存在和发展的纬度能够得到合理的制约。在正处于制度变迁中而现在制度变迁的核心又在于政府体制创新的我国来讲，这个问题就显得极为严重。

我国正处于人类历史上最大规模也是最为深刻的制度变迁的进程之中，现在已经从经济体制变迁转向以行政体制改革为主的综合性变迁。由于我国后发国家的现实处境，决定了制度供给的主体是政府，或者至少是由政府主导的。制度变迁的目标就是形成新的制度体系。制度化成为即使不是最终至少也是主要的目标。

这就在中国现有的政治——经济关系背景下形成了部门主义性的制度化的权利。“在中国，部门主义化的政府管制早已成为一种既定的制度安排，这不仅清楚地表现在政府部门制定的条例中，还为一般性的法律所承认”。其结果必然是，“在一个法律权力小于行政权力、而行政权力又表现为部门主义的制度中，制度化过程其实就是将本部门的利益以法律法规的方式合理化的过程，是权利的制度化，由此造成特别的行政垄断和行政审批。至此，制度的部门主义化其实就是某种权利(如审批权力)的部门主义化、制度化，其本身就以高昂的制度成本为代价。无论是行政机构改革的反复，还是经济运行过程中的‘大起大落’，都反映了这种制度安排的高成本。”这样的权利安排上的制度化，使得进入市场的制度成本异常高昂，同时它也是造成腐败的主要体制性根源。⑧更严重的是，这种“政府创新”所导致的后果由于严重背离政府的公共性，久而久之会严重影响社会对于政府的合法性信念。这一点，从这几年社会层面对于改革的激烈反思和对于由行政性垄断而带来的不公正的强烈反感就可以明显地感觉到。

因而，在我们进行政府创新以促进政府职能变迁、经济发展、政治文明和社会和谐的过程中，有必要警惕并且采取相应的措施以遏制这种部门主义规制而导致的所谓的“政府创新”的权利制度化现象。

三、以法治精神规范政府创新

制度化权利或权利制度化的现象告诉我们：偏离公共性的“政府创新”很可能是某些人、部门追求非公权利和利益的结果，它们只不过通过法律法规或政策的形式因而具有“合法”性而已。这促使我们提出：更高的制度化一定会导致国家政治力量更强吗？一定会促进经济发展吗？换言之，一定会对国家和社会有利吗？

杨光斌教授的考察认为：苏联和印度按照亨廷顿的标准来看，无疑都属于高度制度化的国家。然而，前者由于高度制度化导致了制度的僵化从而缺乏对于变革的回应性，后者却是形成了腐败制度化的“印度综合症”而导致经济发展长期受到束缚。他的结论对于长期以来把制度化或法制化等同于法治化的观念提出了挑战：法治需要制度化，但是，制度化既不等同于法治，也不一定有利于法治，甚至可能会破坏法治。⑨从此视角出发，可以肯定地认为虽然中国存在大量的人治色彩，却是高度制度化的。

既然政府创新的成果必须以制度的形式表现出来，而制度化又可能造成权利的个人或部门化。那么，如何化解这其中的矛盾？出路就在于以法治精神规范政府创新。

对法治的论述很多，然而，“在最低的程度上，‘法治’要求法律规范（legal norms）要具有：普遍适用性；相对确定性；公开性；可预期性，以及稳定性。在自由主义者看来，法治可以使得国家的行为具有可预测性，从而成为了保护个人自由所必不可少的组成部分。其中，普遍适用性可以保证避免主观的裁判，有助于做到‘类似案件类似处理’；明晰性意味着那些被适用或者执行法律的行为能够被局限于相对一致的标准，这样就可以使之有效地受到控制；公开性使公民对于国家何时以及如何干预有公平的关注；而法律内部保持稳定性则不仅方便了公民公平地关注行为，而且也有助于约束官员遵守规则并使那种潜在的令人不快的自由裁判行为减至最少”。⑩从本质上，法治是国家通过宪政安排得以治理。因而，法治国家是一种有限国家。法治在根本上是用来限制政府权力的。

所以，以法治精神为指导而规范政府创新从而尽力避免权利制度化就具有了理论上的合理性。同时，它也是我们政府改革目标的应有之意：法治政府、有限政府、责任政府、服务政府其实是逻辑上彼此支持、内涵上不可分离的政府理念体系。

在实际的操作中，要确保任何形式的政府创新都应该符合法治精神，政府创新的制度化应该符合公共性的要求。在实践中，用具有可操作性的强制的法的形式保证广大人民在政策和制度创制中的真正的知情、参与和监督的权利。只有这样，才可能保证我国政府创新沿着正确的道路不断前进。

注释：

①陈家刚：《政府创新与民主：一个分析框架》，《学习与探索》2006年第2期。

②谢庆奎：《论政府创新》，《吉林大学社会科学学报》2005年第1期。

③刘靖华提出了三个层面，谢庆奎教授在其基础上增添了一条。参见刘靖华等：《政府创新》，中国社会科学出版社，2002年，第68页和尾注2相关内容。

④[美]查尔斯·林德布洛姆：《政治与市场》，王逸舟译，上海三联书店上海人民出版社，1995年，序言，第1页。

⑤谢庆奎：《政治改革与政府创新》，中信出版社，2003年，总序，第3页。

⑥杨光斌：《我国地方政府行为的二重性分析》，《中共长春市委党校学报》2004年6月。

⑦袁瑞军：《官僚自主性及其矫治》，《经济社会体制比较》1999年第6期。

⑧⑨杨光斌：《制度化权利的制度成本》，《天津社会科学》2005年第1期。

⑩William E.Scheuerman,Carl Schmitt:the End of Law,Lanham,Md:Rowman&Littlefield,c1999,p. 4-5.

（作者：深圳市委党校副教授）