铁路建设项目文件资料归档存在的问题与对策

王忠诚

（南宁铁路局档案馆，工程师，广西 柳州 545007）

“十一五”以来，铁路建设步入了“黄金期”，未来3年，铁路建设投资平均每年都超过7 000亿元。随着大规模铁路建设的快速推进，由此而产生的建设项目档案数量将出现几何级的增长。为做好建设项目文件资料归档工作，铁路各级档案管理部门采取了许多有针对性的举措，发挥了积极作用。但由于受新一轮铁路建设管理模式改变、技术标准提高、规模巨大等因素的影响，铁路建设项目档案管理原有的环境、对象、模式等也随之发生深刻变化，使得建设项目文件资料归档过程中的问题集中暴露，有的问题已影响到项目的正常管理秩序。因此，有必要对建设项目档案存在的问题进行系统梳理分析，采取相应措施。

1 存在问题及原因

1.1 管理制度修订不及时 近2年来，铁道部在大规模修建行车速度200～350 km/h高等级铁路的同时，相继制定或修订了铁路建设项目相关管理办法和标准。但在档案管理方面，一直沿用原有的办法和标准。因老办法和标准无法适应新形势和新要求，造成部分建设项目文件资料归档工作无据可依，出现政策“空白期”。老办法不能用，新办法无法用，让项目参建各方无所适从。突出表现在部分归档文件资料间出现交叉重复，一些关键归档文件资料又存在缺项、遗漏的问题，造成实际操作过程中的混乱。如修订后的《铁路建设项目竣工验收交接办法》（铁建设〔2008〕23号）取消了“竣工验收附表”和“铁路建设项目竣工文件及移交资料目录”，与之对应配套的《铁路建设项目竣工文件编制移交办法》（办档〔2002〕8号）又没有及时修订，使项目参建各方对相关工作难以有序进行。

1.2 归档组织管理不到位 按照职责分工，竣工文件编制工作由建设单位负责组织，参建单位负责编制，接管单位档案部门负责协助指导。但在具体执行过程中，建设单位对竣工文件编制的组织管理作用不突出，随意性大。由于制度不完善、分工不明确、管理不到位等方面的原因，建设单位具体负责竣工文件编制管理的工程技术部门，未能在建设项目开工初期，结合建设项目实际情况制定竣工文件编制管理办法，没有对竣工文件管理、形成积累、组成内容、案卷质量标准、交接手续和份数等关键事项作出明确规定，致使管段内施工单位在前期编制竣工文件过程中各自为政，造成大量重复性工作。少数建设单位甚至本末倒置，直接以铁路局档案部门的培训指导，代替其本身应做的管理工作，疏于建设管理、施工文件资料编制的监督指导，在很大程度上影响了竣工文件的编制质量。

1.3 归档作业操作不规范 建设项目参建各方的专业技术和管理人员作为归档工作的直接责任人，应按要求做好文件资料的收集、整理、归档工作。但在大规模进行铁路建设的形势下，各参建单位的施工点遍地开花，负责文件资料编制的工程技术人员经常是辗转于几个项目之间，人员流动快，交接手续简单，归档文件资料的编制整理处于说起来重要、忙起来次要、想起来再要的状况，具体操作规范性不强。存在竣工文件编制、整理前后不统一，移交不及时，竣工图与实物不符、竣工里程与实际里程不一致、图号不完整、图表格式不符合要求、图表审核他人代替签字等不规范现象，案卷整理质量参差不齐。有的施工单位甚至出现在项目前期不注意收集相关文件资料，到了建设项目后期才去补制。因原始资料、数据散失，致使部分文件资料缺漏、失真，给档案工作造成无法挽回的损失。

1.4 文件资料归档不齐全 根据铁路档案管理行业标准，凡是在建设、管理过程中形成的，如实反映施工过程和建设项目实体状况，具有保存和利用价值的各种形式、各个阶段的文件资料均应移交档案管理部门。但目前铁路建设项目档案归档各方仍侧重于施工和竣工阶段文件资料的收集归档，而对建设前期、项目管理等过程的文件资料归档重视不够，致使建设项目档案专业内容不系统，单项内容不完整。从南宁铁路局档案馆接收的建设项目档案情况看，普遍存在施工和竣工文件资料多，前期文件和项目管理资料少的现象，预可行性研究、可行性研究、初步设计、施工设计等勘测设计阶段文件资料进馆归档率低，个别项目全部竣工文件移交进馆比例不足30%，影响了项目档案的完整性、系统性和客观性。

1.5 业务指导效果不明显 铁路各级档案部门作为建设项目档案的职能管理部门，本应积极介入项目文件资料的前期归档环节，做好档案业务培训指导等服务工作。但目前由于受档案部门信息闭塞、档案人员偏少、自身素质有待提高等条件的限制，档案部门对项目归档各方业务指导的实际效果较差。因为档案部门处于建设项目各项工作信息的末端，项目开工后，档案部门很难及时掌握情况，建设单位（建设指挥部）又没有向档案部门报送相关信息，造成档案部门不能及时协助做好业务指导工作。加之机关精减定编后，铁路局档案管理部门人员吃紧，本身又缺乏系统的铁路建设项目归档业务培训，面对急剧大增的归档业务指导任务，指导人员疲于应付，指导缺乏针对性和时效性。此外，不及时通知档案部门参加建设项目竣工验收，也是档案部门未能针对竣工文件各阶段编制存在的问题进行档案业务指导，提高文整质量的重要原因。

2 改进措施

2.1 制定项目归档管理标准 为从根本上解决当前建设项目档案管理存在的问题，铁道部档案管理部门应根据国家及铁道行业有关法律、法规，结合高速铁路（客运专线）建设的有关技术特点，尽快组织有关部门、单位、专家组成编制小组，在广泛征询各方意见的基础上，编制一部包括立项、审批、招投标、勘测、设计、施工、监理、竣工验收、养护维修等过程的《铁路建设项目文件资料归档管理标准》。该标准应明确铁路建设程序中各阶段、各专业必须形成文件资料的内容和归档的范围，全面反映参建各方的过程控制、节点要素、目标管理等基本内容，力求做到归档内容详细具体、信息全面系统、格式规范实用，同时应具有较强的操作性，满足各方面的需要。铁路局档案管理部门应按照铁道部的有关规定，结合路局实际，细化相关管理办法，对建设项目档案的归档内容、质量标准、接收保管范围等作出补充规范，进一步增强可操作性和实用性。

2.2 严格竣工文件编制管理 建设单位应在项目开工初期，根据项目实际情况制定竣工文件编制管理办法，统一规定竣工文件的编制要求、归档范围和内容、案卷质量标准、份数与归属、交接时间以及整理归档的责任等重要事项；明确专人负责整个项目的竣工文件编制管理，在认真做好自身形成的文件资料（含综合24项、施工设计文件）收集、归档的同时，加强对各参建单位文件资料归档工作的监督检查和指导，督促参建单位按档案部门要求做好文件资料的形成、积累和编制工作，协调解决归档过程中出现的问题。勘察设计、监理、施工及其他参建单位，应明确本单位的归档责任，切实做好职责范围内项目档案的收集、整理、归档和保管工作，做到项目建设与项目档案同步管理，同步推进。

2.3 规范归档过程作业操作 进一步优化建设项目文件资料形成积累、整理立卷、移交接收等归档过程的程序和内容，确保归档作业操作高效管用。在形成积累方面，参建单位应按照各专业竣工文件编制内容，随时抓好图纸修改、资料收集和积累工作，注意收集施工中采用的新工艺、新材料、特殊地质、重点难点的科技攻关项目、地下建筑、地下管线、工程质量事故处理方案以及工程隐蔽部位的资料，并根据变更设计的要求，及时更新施工图，填写工程日志，做到准确，符合实际。在整理立卷方面，应按文件材料形成的规律，保持文件之间有关联系，合理组成保管单位。一项大的建设项目在组成保管单位时，应先区分专业，然后按单位工程组成保管单位，不是同一个单位管辖的工程不能组在一起。在移交接收方面，坚持先由建设单位审核确认，才能按规定向有关单位移交竣工文件。移交时应填写移交清册和目录，交接双方当面核对目录与实物，并由经办人签字，加盖单位公章确认。

2.4 建立协同归档考核体系 由建设前期、建设管理和档案管理等单位、部门组成协同归档考核小组，共同做好项目文件资料归档工作的监督检查及考核，确保建设项目各阶段文件资料完整系统地归档。严格项目档案验收，凡是阶段性专项检查不合格的建设项目，不得通过阶段验收；未进行项目档案专项验收或项目档案专项验收不合格的，不得进行建设项目竣工验收。对建设前期项目管理文件资料归档难的问题，相关单位应要求参与人员务必按时将归档的文件资料交单位汇总，移交铁路局档案馆归档，并以局档案馆签章交接回执单作为年终考核的重要依据，以促使建设项目负责人及技术人员主动收集积累相关文件材料，避免人员分散或临时机构解体等带来的不利影响。对施工单位竣工文件资料移交不齐全的问题，必须坚决贯彻落实基建项目竣工档案移交工作的规定：各施工单位的竣工文件没有铁路局档案馆的签章交接回执单，建设指挥部不得给予做末次计价。

2.5 提高档案业务指导质量 为便于档案管理部门开展档案业务指导工作，建设单位应于项目开工3个月内对本单位及所有参建单位的项目档案管理工作情况进行核实，并向项目所在地铁路局档案馆报送《铁路建设项目档案管理情况登记表》。铁路局档案馆在接到项目开工登记信息后，应根据建设项目性质和特点，及时明确竣工文件归档及移交的具体要求，积极主动介入项目文件资料的归档业务指导工作，配合建设单位做好归档业务培训，提高归档各相关人员的档案作业技能，促进案卷质量从源头上得到全面提升。同时，各级档案管理部门应针对新形势下建设项目档案管理的新情况、新特点，探索大规模建设项目档案管理的规律，找准应对办法；积极参加系统内业务培训，提高自身业务素质，为做好归档业务指导奠定良好基础；按规定参与项目验收，针对文件资料归档过程中存在的问题，提出改进建议，把好案卷质量关。

3 结束语

铁路建设项目档案作为项目运营后维修、养护、改造、管理的基础资料，是项目质量责任追溯的重要依据。其重要作用决定了它的重要地位，归档各方都应落实责任，采取措施确保项目档案收集齐全，编制规范，移交及时。为确保铁路建设项目档案系统完整，真实准确，针对当前突出的制约项目档案工作发展问题所提出的改进措施，从完善归档管理标准入手，对文件资料归档组织、编制、收集、整理、移交各个环节的工作进行了系统优化，并辅以培训和考核等保障措施，可为改革中的建设项目档案管理工作提供参考。