税务稽查工作中存在的问题及对策

宋玲

（1.安徽财经大学，安徽蚌埠 233041；2.庐江县国家税务局稽查分局，安徽庐江 231500）

税务稽查工作中存在的问题及对策

宋玲1，2

（1.安徽财经大学，安徽蚌埠 233041；2.庐江县国家税务局稽查分局，安徽庐江 231500）

在“以纳税申报和优化服务为基础，以计算机网络为依托，集中征收，重点稽查，强化管理”的税收征管模式下，税务稽查在税收征管中的作用和地位更显突出。但实践中稽查工作领域尚存在诸多问题，严重制约了稽查效率的发挥。本文将针对上述问题的原因予以分析，并结合安徽省实际提出改进稽查工作效率的具体建议。

税务稽查；选案；实施；审理；执行

一、当前税务稽查工作领域存在的主要问题

（一）选案准确率不高

由于选案部门信息采集网络不健全，渠道不畅通，导致其缺乏足够的信息资源；此外，稽查信息化利用程度低，计算机选案还处于初级阶段，仅限于纳税人报送资料之间逻辑关系上的判断，而不能根据纳税人的经营管理现状和历史信息进行综合分析，稽查选案基本处于人工为主，计算机为辅的状态。案源质量不高也进一步影响了稽查的效率发挥。以数据为例：2005年全国共检查107.6万户，有问题户63.5万户，选案准确率为59%；2006年检查86.11万户，有问题户53万户，选案准确率为61.55%；2007年度检查53.71万户，有问题户36.3万户，选案准确率为67.59%。从这些数据不难看出由于选案的不准确造成了近35%的无效劳动。

（二）稽查过程难以深入，查获率低

实施稽查是整个稽查工作的核心，是依法治税的实质性阶段，直接关系到整个稽查工作的质量高低。但是，目前税务稽查对案件审查的广度和深度明显不够。

1.稽查面偏窄。2005年度全国税务检查面为3.5%，2006年为4%，2007年为5%，实际检查率远远小于可能发生的税收违法案件率。以笔者所在的安徽省为例，2008年，全省增值税一般纳税人共57607户，每月都进行有税申报的仅占0.56%，增值税小规模纳税人共申报46.06万次，其中：零申报22.09万次，低税额申报3.89万次，异常申报率达56.4%；2007年，全省企业所得税纳税人共7.65万户，其中：零申报4.06万户，低税负申报2.38万户，企业所得税异常申报面高达84.18%。数据显示纳税人异常申报面远远大于税务稽查面。

2.稽查深度不够。税款查补率远远低于专家估计的税收流失率。以全国为例，2003年查补税款292.70亿元，仅占税收总收入的1.44%，而专家估测的税收流失率为41.92%[1]；2004年查补税款293.7662亿元，占税收收入的1.2%，而估测的税收流失率为36.65%；2005年查补税款285.8629亿元，占总税收收入0.98%，估测的税收流失率为32.39%[1]。

（三）稽查审理不到位，案件败诉率高

目前，税务稽查审理一般只对检查人员提交的《税务稽查报告》及其相关材料从被查对象、检查程序、证据、数字等方面进行审核式审理，然后根据审理结果下达税务文书，审理质量完全取决于检查人员的检查情况，缺乏对纳税人实际经营情况和纳税情况的深入审查，也不能对稽查实施环节进行有效监督。如检查人员对被查对象进行“放水”，相关税收违法行为不进行取证，审理人员也无从知晓。另一方面，审理案件如因证据不足出现定性困难，审理往往采用“无罪推定”的原则，偷税者得不到应有的惩罚。由于审理职能的缺位也导致税务部门在行政复议中处于被动，案件败诉率较高。

（四）处罚不到位

严厉的处罚有利于发挥税务稽查的威慑作用，而在实际工作中处罚的力度普遍偏轻，该追究刑事责任的不追究现象大有存在。近年来危害税收征管犯罪案件在逐步增长，但移送司法机关启动刑事诉讼程序的很少，这其中有各种内外部因素的影响，如审理人员的素质有限、案件移送程序不够完善、地方政府的干预、检察机关对案件移送处理的监督难以有效开展等。

（五）执行不到位

执行直接关系到稽查威慑力的有效发挥。从入库率看，查补税款及罚款等名义入库度很高，达90%以上，但如果将体外循环未入库的查补收入考虑进去，实际入库率则不容乐观。

二、导致稽查效率低下的原因分析

（一）缺乏对税户信息的有效监管

1.尚未建立科学有效的税源管理运行机制，税源管理质量不高，造成稽查信息采集基础混乱。主要表现是没有明确的税源管理目标，使税源管理工作步入盲目性的误区。税源管理的目标通常包括：掌握税源的产生、发展及其变化的规律，理清可征税源的底数，确保征税努力最大化以及提高纳税人的税收遵从度等。只有明确了这些，税源才能得以规范化，稽查工作才能在良好基础上有的放矢，真正发挥作用。实际工作中税收管理过于强调申报率、入库率及一些形式上的规范，忽略了对纳税人的基础管理，导致税务稽查工作基础混乱。

2.内外部协作不够规范，税务稽查信息传递渠道不畅。从内部看，一方面，纳税人的涉税资料都保存在征管部门，稽查选案往往得不到较为规范的案源信息资料，致使选案缺乏科学性和准确性；另一方面，稽查与征管部门缺乏沟通。征管部门对征管中发现的问题不能及时向稽查部门移送，稽查部门对检查发现的问题也不能及时反馈给征管部门，由此造成稽查与征管工作脱节，甚至出现管查相互抵消、阻挠各自职能发挥的现象。从外部看，稽查工作离不开来自金融、工商、公安、司法、房管、计划等政府职能部门的协作配合。但现实的情况是政府相关职能部门的协税、护税功能没有得到有效的发挥。

（二）税务稽查内部缺乏有效的监督和制约

1.选案环节存在“想查谁就查谁”的问题。根据《税务稽查工作规程》，稽查局应当通过多种渠道获取案源信息，合理、准确地选择和确定稽查对象，但在实际工作中，计算机选案虽已开发，但由于各部门的涉税信息不能共享，计算机选案未能发挥真正作用，大多数情况下，选案部门都是根据日常的工作经验，或结合税收专项检查任务，选出案源。选案的来源没有标准，也就失去了对其监控的基础。

2.检查环节存在“想怎么查就怎么查”的问题。目前，检查实施程序主要法律依据是《税收征管法》和《税务稽查工作规程》，但实践中仅有程序远不能解决问题。如某一项违法事实的确认具体要取得哪些证据，一个案件必查哪些项目，采取何种方法等都没有明确规定，检查人员在工作中具有很大的随意性，检查成果的多少在一定程度上取决于检查人员工作责任心的大小。

3.审理环节存在检查处理随意性大的问题。自由裁量权的行使过于宽泛，大案要案缺乏有效集体审议程序。

4.执行环节存在“查后久拖不决”的问题。在执行过程中，一些案件因企业停产、逃走等情况影响执行，且游离于案件管理监控之外。

（三）稽查人员办案能力有限

1.稽查技术落后。当前税收违法行为的科技含量和隐蔽性不断提高，稽查技术落后于纳税人偷逃税款的技术。从稽查方法上，基本上停留在传统就账论账阶段；从稽查手段来看，基本上靠手工方式翻阅企业堆积如山的帐薄，工作效率低下；从技术装备看，很多稽查部门没有专门的办案通讯设备，电脑配置也以硬件为主，软件不足，且各地之间的装备水平也有较大差异，这与稽查部门工作要求机动性强以及纳税人会计电算化普及的现状远不相适应。

2.稽查手段软化。从表面上看，国家法律赋予了税务稽查机构应有的执法权，但在查办税案实践中却受到极大制约。首先，税务机关提起的联合办案旨在利用公安机关的强制措施弥补自身职权不足，但却要以公安机关名义进行，由其出具法律文书或采取强制措施，而不能由税务稽查人员代劳；其次，公安机关提起的联合办案，税务机关则不能依据公安机关对案件的定性直接作出税务行政处理，还要重新取得相关证据，并依法审理后作出定性和处理。简言之，税务稽查机构具有办理涉税案件的能力却没有强制调查的权力，而公安机关具有强制调查权却缺乏办理涉税案件所必备的专业技能，双方互相依赖，但联合办案又困难重重[2]。

3.稽查人员的数量和素质亟待提高。一是人员数量不够。目前我国税务人员总人数中稽查人员比例为13%，与西方发达国家相比明显偏低，如美国税务人员中从事稽查工作的比例就达35%；二是人员配置不合理。省、市、县三级稽查局呈正三角形，缺少应有的人力资源调配机制。以安徽省国税稽查为例。截至2008年底，全省国税系统共有稽查人员2327人，占全省国税人员总数的18.40%。其中：省局稽查局16人；各市局稽查局共有603人，各县局稽查局共有1708人；从税源分布情况看，省局重点监控的税源企业、市局、县局管理的税源对税收的贡献依次递减，与稽查人员的分布状态正好相反。三是稽查人员素质亟待提高。稽查人员中全能型人才较少，专家型人才更是缺乏。

三、提高税务稽查工作效率的对策

（一）加强税户信息监控

1.夯实税源监控基础。税源监控是税收征管的起点和基础。当前税源分布越来越广，流动性和隐蔽性越来越强，其监控难度也越来越大。建议在税务机关内部设立专门负责税源管理的职能部门，制定统一的税源管理工作流程，理清税源管理职责，处理好税务登记等税收征管基础环节，准确掌握辖区内纳税人的户数、地址、经济类型、经营规模、经营范围等情况，使各种税收资料传递到位，以便稽查部门针对税源分布状况合理调配稽查力量，并为编制可行性税收稽查计划及有效选案提供依据。

2.构建协税护税信息系统。首先，要在金融交易实名制基础上，借鉴发达国家经验，尽快建立起全国统一的纳税人纳税号码登记制度；其次，完善现有金融法规，要求单位或个人均需凭全国统一纳税识别号开立账户，杜绝匿名、假名账户，严防多头开户，禁止账外交易；再次，纳税人所有与收入有关的活动均须使用纳税识别号码，并通过计算机联网汇集到税务部门，便于税务机关集中处理并随时掌握纳税人的收入情况；控制现金交易，推广货币支付电子化，并通过税银系统联网以实施对纳税人资金流动全方位、全过程的管理和监控。

（二）提升稽查工作能力

1.采用先进稽查技术。稽查技术包括稽查方法和稽查手段两个方面。先进的稽查方法是在稽查中普遍运用各种现代管理的科学方法，如心理学、逻辑学、谋略学等，并将这些方法与查帐法、调查法、分析法等传统稽查方法结合起来；先进的稽查手段是在稽查中充分运用各种先进工具，包括现代化的计算工具、通讯工具以及交通工具等。（1）改进稽查方式方法。建议采用集约化稽查方式，即在人员统一调配、案源统一管理、检查统一实施、审理统一组织的“四个统一”前提下，实行分级分类、省市联动或异地交叉稽查；在检查方法上应重视资金货物流向检查法、生产能力检查法、逆差套打发票检查法、电算化查账方法、项目化检查法等多种手段的运用。这些方法对于我们审核会计资料的合法性和真实性以及对于偷漏税行为的定性可以提供宝贵的证据。（2）研发运用稽查软件。当前要重点研发案源信息管理软件和电子查账软件。案源信息管理软件是对纳税人申报、征收信息、税源监控信息、第三方信息进行采集，利用数据模型进行加工、处理，重点是将从外部取得的纳税人交易和收支等数据与纳税人申报资料进行比对，以确定稽查对象[3]；电子查帐软件以企业的涉税电子数据为基础，以税收的政策法规为依据，将税务稽查经验、方法与计算机信息技术相结合，辅助税务稽查人员完成对不同行业实施稽查的科学高效的信息化查账工具。

2.提高稽查人员素质。培养造就一支政治素质、业务素质兼优的稽查队伍是提高稽查效率的核心要素。首先要建立严格的稽查人员资格准入制度。建议结合国家税务总局的执法资格和能级认证制度，明确稽查人员素质标准，坚持逢进必考的原则，通过严格的资格认定，将优秀人才选拔进入稽查队伍之中；其次是要合理配置稽查人员数量。可考虑按照纳税户数、重点税源分布、办案任务等情况，科学、合理地配置稽查人员，增加省级稽查机构力量，保持市级稽查机构力量，大幅缩减县级稽查人员数，使稽查力量分布与税收征管的需要相一致；三是建立稽查人员业务等级制度。通过考试和工作实绩考核等将稽查人员划分为若干业务等级，并相应区别其工资待遇，形成权责利统一的激励机制；四是建立税务稽查专家人才库，如电子查帐专家、行业查帐专家等，以提高各类案件的查办质量。

（三）加大稽查处罚力度

税收稽查的惩处职能是税务稽查的基本职能之一，落实惩戒、及时查处税收违法行为是税务稽查执法刚性的体现。一是提高针对违法者的查处率，增加违法者的违法风险和成本，控制其违法动机；二是确保对违法者的处罚必须执行到位。在税务稽查过程中，提高稽查效率的途径也取决于对稽查结果的处理。稽查部门必须严格遵循现行税法，对违法者的行政处罚坚决执行到位，保证纳税人不遵守税法的行为得以有效制止。

（四）强化内部监督制约

1.实行首查责任制。对每个案件明确专人负责主查，并由主查人员负责稽查的通知、实施稽查、调查取证及制作稽查报告，保证案件检查程序合法、收集证据合法、提出的拟处理意见的合法。主查人员须定期向局领导汇报稽查情况，重大涉税案件由局长亲自参与。

2.实行必查项目制。为增强检查的可操作性，可制定税务稽查必查项目提纲，列举纳税人可能出现的偷税手段及表现形式，以供稽查人员参照。这既从正面指导了稽查人员的具体操作，又增加了稽查工作的透明度。

3.实行案件复查制。对稽查人员查处的案件定期抽取一定比例进行复查，复查的主要内容包括税务处理决定认定的事实是否清楚，证据是否确凿，适用法律依据是否正确，程序是否合法，内容是否恰当，是否超越或滥用职权等。对复查中发现的问题及时纠正，并按规定对责任人追究相关责任。

［1］伍云峰.我国税收流失规模测算[J].当代财经，2008，（5）.

［2］李鹏，白全民.论我国税务稽查办案职权行使困境及其完善[J].税务研究，2009，（10）.

［3］孙玉洁.税务稽查信息化建设的思考与应用[J].税务研究，2008，（10）.

［4］潘涛，张凌.构建我国税务稽查选案体系的探讨[J].税务研究，2008，（8）.

［5］樊行健，等.建立新型税务稽查立体架构的设想[J]］.税务研究，2009，（9）.

F810.42

：A

：1672-0547（2010）02-0035-02

2010-02-07

宋玲（1974-），女，安徽庐江人，安徽财经大学财政与公共管理学院在职硕士研究生，庐江县国家税务局稽查分局经济师。