政府部门责任目标白皮书:行政管理的工具创新

傅小随

政府部门责任目标白皮书:行政管理的工具创新

傅小随

一、政府部门责任目标白皮书制度的产生过程与推广应用

白皮书一般是一国政府或其部门对具有国际或国内社会广泛关注性的专门事项进行官方说明，或就某个方针政策进行阐释与宣示，或者几种目的兼而有之时使用的一种政策信息发布方式，通常通过出版途径实现，由于在印刷时不作任何装饰，封面也是白纸黑字，所以得名“白皮书”，并在实践运用中被人们当成为特定政府政策主张的一种简称的代名词。一般情况下，白皮书或者需要经过权力机关专门批准而发布，或者由政府部门依法定期发布。

而白皮书作为地方政府的行政管理工具并被用在政府效能建设上，则是从2006年起由深圳市政府率先尝试进行的，最早提出这一政策设计则是深圳市政府在2005年发布的《深府[2005]201号》文件《关于健全行政责任体系加强行政执行力建设的实施意见》，该文件指出要“全面推行公共政策、部门责任白皮书制度”。根据这一部署，2006年3月中旬，深圳市的食品安全、环保、城管、交通、公安等五个部门通过深圳政府在线、各部门网站及《深圳市人民政府公报》2006年第14期，以“白皮书”形式向社会公布了本部门的职责、工作任务、工作目标等，监察部门公布了公众参与评价和监督5个部门责任目标落实情况的具体方式，责任目标白皮书制度正式开始运行。

该制度开始时一直在监察部门主持下运行，至2009年时转由市绩效管理部门进行管理。深圳市绩效管理委员会办公室接手之后，将责任目标白皮书改称为“公共服务白皮书”，但其责任目标白皮书的性质和基本运作方式不变。

在深圳的5个市直部门试行责任目标白皮书制度的同时，特区内的罗湖、南山和盐田3个区也试行了部门责任白皮书制度。接着，从2007年开始，深圳市的全部6个行政区都实行了责任目标白皮书制度。2007年5月和2009年7月光明新区和坪山新区先后设立，两新区也按要求与先前6区一样实行了白皮书制度。按照同样的模式，各区从2008年开始亦对辖区各街道办事处实施白皮书制度。至此，深圳市在两级政府、三级管理的各个层面全面实行了责任目标白皮书制度。

从2007年开始，深圳的政府部门责任目标白皮书制度首先在邻近的珠海、江门等市产生了影响，被迅速移植过去，继而在郑州和重庆等一些市县也得到了推广应用。

2007年10月22日，珠海市政府第七届35次常务会议原则通过了在珠海市推行部门责任白皮书制度，并决定率先在人民群众比较关注、与市民生活息息相关的公安局、交通局、环保局、食品药品监管局和工商局起步，市民可以参照白皮书上列出的指标，通过网上问卷等形式给政府部门评议打分。2007年12月白皮书制度正式推开。

江门市则从2008年开始实行政府部门责任目标白皮书制度，其具体做法是由市政府办公室、市机关作风建设领导小组办公室根据“12345”政府热线办、市信访局、“民生热线”节目组等3个单位上一年度受理事项的情况，筛选出信访热点前10名的职能部门，就解决热点问题所做的工作、存在问题的原因、新一年要采取的措施，在媒体上公布自己的责任白皮书，以加大对热点问题的社会参与及监督力度。首个年度确定了市环保局等10个单位为试点，它们的白皮书通过《江门日报》、“江门政务之窗”网站等媒体予以公布并接受监督检查。①

郑州市则于2007年3月发布了《郑州市人民政府关于加强行政执行力建设的实施意见》，率先在市政、环保等与人民群众生活息息相关的部门试行，按年度向社会公布部门职责、工作任务、工作目标及完成情况，列入人大法律监督、工作监督和政协民主监督及部门绩效考核和行政监察内容。

重庆市壁山县政府以开展行政效能专项监察工作的方式，将责任目标白皮书制度引入政府效能建设，提高行政执行力。2009年6月，壁山县政府办公室颁布了《关于开展专项效能监察工作的通知》及《璧山县政府部门责任白皮书制度实施工作方案》，正式决定实施政府部门责任目标白皮书制度。

二、政府部门责任目标白皮书的基本内容和效能促进机制

深圳的政府部门责任目标白皮书制度的框架包含了内容体系、基本体例、发布制度等几个部分。内容体系的重点是各部门与社会经济发展以及与群众切身利益密切相关的年度任务和公共管理与公共服务职能。公布的公共政策主要以本部门推行的、群众比较关注的公共政策为主，其他方面的公共政策可以作索引，以方便群众查阅。

2006年3月深圳市政府办公厅转发了《深圳市监察局关于制订部门责任目标白皮书的指导意见》。该《意见》将白皮书的体例设计为六个部分：上一年度工作目标及任务的完成情况；当前形势和管理现状；本部门工作职责；本部门推行的公共政策；本年度工作目标与工作任务；组织及保障措施。

为了方便社会各界了解白皮书的内容，并对各部门履行职责、完成任务的情况进行有效监督，白皮书制度采取了以下几种发布形式：一是在特区报或商报等主要报纸上刊登白皮书全文，让市民知晓白皮书的内容；二是《深圳市人民政府公报》专门印刷白皮书的合订本，提高白皮书的权威性；三是在市政府及本部门网站上公布，方便市民查阅下载。有的部门还在市民中心的行政服务大厅印刷了小册子，方便办事群众取阅。

白皮书制度的效能促进机制则包括了有关的监督检查制度、群众评价制度和工作流程规范三个部分。监督检查制度的做法包括相应的考核及奖惩措施，对进展情况的监督检查等。监督检查先由各部门进行自查，年底前邀请人大代表、政协委员参加，并将检查情况通过适当方式进行公布。市政府办公厅、市监察局还不定期地对各部门落实白皮书确定任务的情况进行抽查；群众评价则主要通过网上评价进行。在监察局提出基本要求后，各部门将评价问卷交由监察局审核定稿，然后上载到政府在线网站，请公众进行网上评议。同时，还在有关媒体发出专门消息，以发动市民积极参与评议；深圳市监察局还探索了一套白皮书制度的工作流程规范，内容包括监察局下达年度白皮书制度实施指导意见、各部门起草白皮书、监察局跟踪指导、各部门白皮书初稿完成后由监察局把关、各部门对白皮书进行修改、修改好的白皮书交由分管市长审定签字、正式发布白皮书等。

从第二年开始，白皮书制度根据实施中遇到的具体情况逐步进行调整，使其更简洁、更便于公民监督评价。例如，2007年度下发的白皮书体例规范中，将2006年设计的体例要求中的（2）和（6）删除，强调细化、具体和可考评性，保留其余4项。2008年又将（4）删除，仅保留3项。

三、政府部门责任目标白皮书的效能促进效果

白皮书制度实施四年以来，取得了明显的效果，有力地推进了相关政府部门的工作。最突出的表现一是强力促进了职能部门效能的提高，二是保证了政府年度重点工作任务的顺利完成，三是获得了良好的外部评价。

由于白皮书公布责任目标带来的巨大压力，各部门领导都高度重视，将其作为“一把手”工程纳入重要日程。很多单位都是一把手亲自抓，并召开局党组会进行专题研究，制定具体工作目标、责任分工以及监督保障措施，指定专门工作部门抓落实。有的单位以贯彻白皮书制度为工作平台，全面推行“目标明确、责任清晰、制度保障、绩效考核”的目标责任管理，使执行力得到不断提升，抓落实能力得到进一步增强。有的单位加强对白皮书中发布事项的督查督办，推行各部门、各单位“每周工作安排制”、“AB角制”等多项制度，并将白皮书确定的目标任务纳入全局督查范围。有的单位严格责任追究，对未按时履行职责而造成不良影响的，予以通报批评，并追究相关人员责任。正因为如此，一些珠海的部门领导们就感叹，从此以后，“逍遥官”就再难当下去了。

由于各部门能够把目标管理贯穿于抓落实的每一个环节，贯穿于年度工作的每一个方面，落实到每一个部门、每一个公务员，把白皮书制度当成了全面履行职责、强化责任意识、推动工作落实的重要抓手，因此在白皮书制度实施期间，市政府通过年度《政府工作报告》提出的任务目标，特别是与老百姓密切相关的重大任务目标都能够得以顺利实现。这表明，政府的整体效能得到了相应提高。

白皮书制度在深圳市乃至全国以及境外都产生了良好的反响和示范效应，有媒体甚至称白皮书制度是中国地方政府真正迈向行政民主化的开端。政府这种自加压力、主动公布责任目标的姿态，在市民中也得到了普遍赞许，大大增加了他们对政府的信任感，增加了他们对政府工作的理解和支持，也有市民将白皮书文本作为监督政府工作效果的书面依据。本地学界高度评价白皮书制度，将其视作政府改革的一个重要举措，是通过效能建设提高执行力的一大创举。

四、白皮书工具促进行政效能的机理分析

（一）垄断性和非竞争性基础上的压力——动力模式

按照新制度经济学对政府管理模式秉性的论证，其最根本的特点就是不面临企业一样的市场竞争压力，而是垄断性地运用公共权力，因此必然缺乏创新和激发高效率的动力。改变这种状况的办法是除了引入竞争机制外，需要将公众监督压力导入政府管理机器内部。在这个意义上说，部门责任目标白皮书制度就包涵了上述竞争性压力和公众监督压力两种因素：电子技术支撑下的动态评价结果在部门之间造成一种有形比较，落后的部门会迅速采取措施扭转局面。这就是说，职能部门既面临公众的监督评价压力，又面临部门之间的竞争压力，这就形成一种较有效的动力促进途径，并从以下三个方面鲜明体现了现代公共管理理论的重要精髓和政府体制改革的基本方向。

首先，政府部门责任目标白皮书制度是责任政府和效能政府建设的创新之举。现代法治国家一般都具有行政权边界清晰、部门合理分工、外部监督约束力强大和内备监察职能的基本特点。但这套比较繁复的制度安排仍然不能保证政府运转保持持续的高效能，并做到责任分明、有责必究。一个重要原因是，政府的部门虽然不太容易躲过政治性的追责，但却容易利用官僚制本身的程序行政、过程为本特点，在管理技术环节拖拉延误、敷衍塞责，浪费消耗，从而降低行政效能，并逃避承担责任。针对这种状况，国际上的行政改革侧重于简化程序并实施结果导向，通过管理性问责来解决政府内部责任归属问题，使建设责任政府和效能政府成为了国际行政改革的一股潮流。

然而，这种改革由于没有完美地处理好管理技术变革与政治性问责制度的关系，又从另一方面带来了政府管理的松散化、协调不力等问题。深圳白皮书制度的创新之处在于，政府把经过立法机构确认的年度重点工作任务分派到各个职能部门，与常规的部门法定职责紧密结合起来，在稳定性基础之上来动态性地确定政府部门的年度责任目标，用白皮书形式向社会公布，并用量化标尺进行验证性考核，同时让社会公开评价政府部门的工作成效。这样的责任机制内外结合、管理技术性和政治性相结合，有效地激发了政府部门发挥最大的效能潜力。

其次，政府部门责任目标白皮书制度是实现政府绩效管理和迈向公共服务型政府的有效途径。政府公共服务的效率多数情况下难以和私营企业的运营相媲美。为了解决这个问题，须将源于企业管理实践的绩效管理工具系统引入政府管理之中。这是发达国家行之有效的成功经验。

目前在深圳运行的绩效评估工作已经基本上构建了一个绩效管理的体制框架，为服务型政府建设铺设了一层重要基础。白皮书制度的意义在于它一方面强化了绩效评估的效力，使这种以内部压力为主的管理机制在一些节点上得到来自外部监督作用力的极大促进，某种程度上远胜于一般的内部督促。另一方面，白皮书制度实施的起点选择的是与经济社会发展直接相关的部门，特别是直接提供基本公共服务的部门。因此，它对传统管制型政府向公共服务型政府的转变起着直接引领和推动作用。

再次，政府部门责任目标白皮书制度有力推动了阳光政府和廉洁政府的建设步伐。通常的政府信息公开主要是指开放政府信息供群众查知，是一个比较单纯的信息提供事务，具有被动特征。而白皮书制度则在此基础之上前进一步，主动向社会公开责任目标信息，邀约群众、企业和社会各界以此为据监督政府部门职能的履行和责任目标完成情况，提高了政务信息公开的“附加值”，更有利于社会对政府运行的成本效益等的考察，可以起到防止随意浪费行政资源和廉洁政府行为的两重积极作用，有力地推动了阳光政府和廉洁政府的建设。

综上所述我们可以判定，深圳的白皮书制度建筑在当代国际先进的公共管理学说和我们党和政府的确定方针政策、法律法规的基础之上。公共部门绩效管理、责任政府和阳光政府三个观念是其最主要的理论支撑。我们可以从三者的复合位置来揭示这个制度的本质和内涵。

（二）白皮书制度的创造性运用

深圳的白皮书开创了国内地方政府部门运用白皮书的先河，并且对其功能形式进行了改革。它在保留白皮书基本的政策阐释与宣示功能的基础上，把它的管理实践功能开发出来，用作目标管理等绩效管理的重要载体。这样，白皮书就不只是发布完毕之后供人参阅，并对政府行为起着一定备忘和引导作用的档案性文献，而是还要在年度政府管理中发挥监督、促进、评估和反馈等复杂功能的应用性工具。这一变革使白皮书不再只是和特定受众有关系，同时更和政府部门工作人员有紧密利害关系。当然，它在形式上没有象原来的白皮书那样通过出版的途径发行成为一本“书”，而是通过政府公报、网络、纸媒等途径发布。它运用了白皮书的魂而改变了它的形。因此，可以说政府部门责任目标白皮书是行政管理工具创新的一次有价值尝试。

（三)当代国外公共管理改革实践经验的成功借鉴

无论是管理主义作为内核的新公共管理改革，还是近些年参考新公共服务理念延续至今的不同程度的策略性调整，发达国家行政管理体制改革都秉持了增强政府公共性，提高公众参与度，吸纳多样化的社会组织形态参与构建公共治理结构的共同精神，对内则强化问责和提高效能，并通过适当的服务外包来充分利用市场力量提高公共服务的效率。

从这个角度看，深圳的白皮书制度与上述改革内涵十分吻合。它在提高公众参与度、增强政务透明度以及提高政府效能等方面发挥了积极的作用，成为了一种有效的渠道，成功地将来自公众、民间组织和企业等的外部压力导入政府内部，让公众能够从过程和结果两方面体验政府的公共性，并通过评价途径发挥监督作用。公众的外部检视和中国特色的内部纵向压力传导两相结合，形成了强大的效能动力，保障了任务目标的顺利实现。

同时，政府责任目标白皮书制度也是对发达国家和地区绩效合同制度与服务承诺制度的创新性运用。服务承诺制度源起于英国20世纪90年代的公民宪章。它将几乎所有由公共部门直接提供的公共服务的内容、标准、责任、程序与服务时限等公之于众，以接受监督，促进提高服务水平和质量。许多发达国家和地区包括香港等都引进了英国公民宪章的制度模式，但香港和我国内地将其称为服务承诺制度。

深圳目前纳入白皮书制度的16个部门基本上都属于民生福利和社会经济、公共服务职能机构，这种分布使白皮书具有比较鲜明的服务承诺制度的印记。当然，它与发达国家和地区的服务承诺制度的重要区别在于，出面承诺的主要不是法定执行机构性质的公共部门，而是兼具政策和执行职责的综合性职能部门。其监督和评估也不以绩效工资这种经济措施为主，而是以行政性奖惩等手段为主。它具有绩效合同的性质，但没有采用合同的形式。可以说，白皮书是对服务承诺和绩效合同制度的创新运用。

注释：

①具体报道见2008年6月5日的《江门日报》。

（作者：深圳市委党校行政管理教研部主任、教授）