深圳法治城市建设调研

深圳市人大法治城市建设调研组

深圳法治城市建设调研

深圳市人大法治城市建设调研组

法治，是一个国家、一个地区、一个城市重要的软实力。深圳伴随着改革开放的浪潮走过三十年的光辉历程，正在迈向科学发展的金色时代。过去三十年，法治为深圳挺立潮头、创造人类工业化城市化现代化奇迹提供了重要的保障；未来三十年，法治必将为深圳再领风骚、当好科学发展“排头兵”创造良好的环境。牢固树立法律权威，全面建设法治城市，增强深圳的城市发展软实力，是总结过去、展望未来而得出的重要结论。

一、全面总结深圳过去三十年法治城市建设取得的成就

深圳经济特区建立以来，历届市委、市人大、市政府高度重视法治城市建设。三十年来，特别是自1999年1月中共深圳市委作出关于加强依法治市工作加快建设社会主义法治城市的决定，提出了贯彻实施依法治国基本方略、建设社会主义法治城市的目标和任务以来，深圳以邓小平理论和党的重要会议精神为指导，深入贯彻落实科学发展观，紧紧依靠人民群众，把长远规划和近期部署结合起来，狠抓立法、执法、司法、监督、教育五个环节，社会主义法治城市建设取得了长足进展。

（一）地方法规规章日益完备。在坚持社会主义法制的前提下，充分发挥特区立法的先行性、试验性和补充性作用，大胆吸收借鉴和移植国外境外的有益立法经验和立法成果，率先制定和颁布了一大批具有先行性、探索性、适应深圳改革发展需要的法规和规章。规范市场经济、完善城市管理、促进结构调整、加快产业升级以及规范政府行为、促进公正司法的配套法规制度框架基本形成。许多立法成果和经验为国家和广东省的立法工作所借鉴和吸纳，立法工作为中国社会主义法治建设起到了“试验田”作用。从2000年1月至2009年12月，深圳市人大及其常委会共通过法规及有关法规问题的决定180项，其中新制定法规63项，修订（含全面修订）法规88项，作出有关立法问题的决定29项。

（二）法治政府建设成效显著。率先制定并实施了全国第一个《法治政府建设指标体系》，积极开展政府立法、行政决策、行政审批、行政处罚、行政服务等法治化工作。行政机关民主决策机制和行政程序制度建立，行政听证程序得到规范，规范性文件管理制度基本健全。政府机构的“大部制”改革基本完成。先后经过四轮行政审批制度改革，非行政许可审批制度改革在全国率先展开，政府各部门的行政审批事项、非行政许可审批和登记事项得到全面清理，行政监督机制和行政问责机制建立，行政服务大厅和行政许可电子监察系统运作良好，政府公共服务水平显著提高。行政复议制度不断创新，政府法律顾问制度率先建立，并取得了显著成效。

（三）市场经济法治环境比较健全。积极适应城市经济发展需要，率先颁布实施了三个公司管理方面的法规，以及规范国有资产管理、企业破产、土地使用权出让、房地产登记及转让、企业欠薪保障、建筑工程招标投标等领域的30多项法规，经济秩序、市场秩序得到了有力保障。颁布实施了《深圳经济特区加强知识产权保护工作若干规定》、《深圳知识产权战略纲要》，率先建立了地方知识产权指标体系，国家创新型城市建设稳步推进；率先成立了专门的知识产权审判庭、知识产权刑事执法机构和知识产权刑事法律保护研究中心，知识产权保护工作得到了有力的保障。率先颁布实施了社会保障法规，有力促进了社会民生福利事业的发展。

（四）公正司法水平不断提升。贯彻落实“宽严相济”的刑事政策，黑恶势力犯罪、严重暴力犯罪、多发性侵犯财产权犯罪以及“两抢一盗”、毒品犯罪等刑事犯罪得到了沉重打击和有效遏制，人民群众的安全感普遍增强，“平安深圳”建设取得了一定成效。综治信访维稳工作不断加强，一批涉法涉诉信访得到妥善处理。诉讼程序制度、审判工作机制、执行工作运行机制和侦查监督、公诉、查办和预防职务犯罪、诉讼监督工作机制改革稳步推进。法官、检察官职业化改革迈出新的步伐。“阳光审判”、“阳光检务”工作全面铺开，司法民主持续推进，司法公信力不断增强。

（五）社会法律服务体系初步建立。针对公职人员、青少年和劳务工的法制宣传教育得到加强。公职人员依法行使职权的能力和水平明显提高。未成年人违法犯罪行为得到有效预防。市民的法律意识和依法维权意识明显提高。“党政主导、司法主办、部门协作、社会参与”的“大调解”体系建设取得成效，“警民联调、六约模式、西乡经验、桃源经验”等人民调解经验得到推广。社区矫正试点和帮教安置工作不断深化，在广东省率先建立公、检、法、司多部门参与的社区矫正衔接机制。法律援助门槛降低，法律援助覆盖面逐步扩大，“法律援助八项便民措施”全面实施。公证和司法鉴定管理工作逐步走上规范化、法制化的轨道，公信力不断增强。

在充分肯定法治城市建设取得显著成绩的同时，必须看到，当前深圳的法治城市建设还存在一些不容忽视的问题，特别是法律的权威还不够高，法治城市建设与经济社会发展还不相适应。一是坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的实现形式还有待进一步探索，党的执政方式和手段还需要不断完善。二是“一市两法”的问题亟待解决，部分立法的针对性和操作性不强，立法产品数量和质量仍然不能完全满足全市改革和发展的需要，立法机制有待进一步完善。三是少数干部尤其是个别领导干部守法意识还不够，少数政府执法部门执法力度不到位，不依法决策、不依法行政的现象在一定范围还比较突出。个别领导干部法律意识淡漠，随意突破或变相突破法律法规的规定、以权代法、以言压法等现象依然存在。四是“两院”人少案多的矛盾十分突出，影响了案件办理质量，公正司法的能力和水平需要进一步提高，在“阳光司法”、“司法为民”工作方面的创新举措不多，司法体制改革进展缓慢，司法职业化改革问题久拖不决；“执行难”问题依然存在；法律监督还存在薄弱环节。五是基层依法治理亟待加强，法治建设投入不足，人民调解工作水平有待进一步提升，公证执业环境有待改善，普法工作尚未形成全社会的合力。这些问题，都需要在今后的工作中着力加以解决。

二、新形势下加强法治城市建设的重要意义

深圳处于中国改革开放的前沿，也处于中国法治建设的前沿，是中国经济社会发展的高地，也是中国法治建设的高地。因此，提高法治城市建设的思想认识，增强推动法治城市建设的自觉性和坚定性，对保障深圳率先实现科学发展具有非常重要的意义。

（一）加强法治城市建设，是完成深圳新时期肩负重要使命的需要。党中央、国务院和广东省委、省政府对深圳的发展一向寄予厚望。去年，中央批准的《珠江三角洲地区改革发展规划纲要》和《深圳市综合配套改革总体方案》，明确了深圳在新的历史时期勇担改革开放和科学发展排头兵的新使命。最近，在广东省委六届十一次全会上，汪洋同志指出，过去30年深圳取得了巨大的成功，可总结的经验很多，依靠法治是其中的重要经验之一；展望未来30年，深圳要进一步发展下去，路径也有很多，法治是必由之路，是不二选择，建设一流的法治环境是深圳今后发展的关键所在。因此，加快深圳法治城市建设步伐，是完成党中央、国务院和省委、省政府所赋予的重大历史使命的必然选择，是实现科学发展的根本保障，是实现未来宏伟蓝图的必由之路。

（二）加强法治城市建设，是提高地方党委依法执政能力的客观要求。深圳地处中国改革开放前沿，一举一动，国内国外广泛关注，加上公众的民主法治意识较强，客观上对党委的依法执政能力和水平提出了较高的要求。地方党委是地方社会主义现代化建设事业的领导核心，在地方统揽全局、协调各方，只有不断提高地方党委的依法执政能力和水平，才能够使地方党委在维护宪法和法律权威方面真正起到模范带头作用，从而带动地方国家机关、社会团体和公民个人崇尚法治，依法办事。加快深圳法治城市建设，有利于提高地方党委的依法执政能力和水平，有利于地方党委更好地适应深圳特殊的执政环境要求，有利于维护地方党委的威信。

（三）加强法治城市建设，是建设国际化城市的需要。法治是国际化城市的重要标志，国际化城市首先是法治城市。国际化城市，要靠法治维护市场经济秩序，确保经济社会环境持续健康发展，要靠法治公平地分配社会资源和社会利益，靠法治保障公民的各项权利，靠法治规制权力的运行，靠法治维持城市的长治久安，靠法治伸张社会的公平正义，靠法治提升公众的社会安全感和民生幸福感。一个城市法治水平的高低，直接决定着其国际化水平的高低。深圳已经确立了建设国际化城市的宏伟目标，只有不断加强法治城市建设，才能早日实现这一目标。

（四）加强法治城市建设，是人民群众的热切希望。随着社会主义和谐社会的不断发展，深圳市民的公民意识不断觉醒，市民的民主政治意识、法治意识、民生意识、平等自由意识不断增强，对社会法治环境的要求也越来越高，通过法律手段维护自身合法权益的意识日益增强，对法治城市满怀希望，只有加强法治城市建设，才能从根本上满足人民群众的殷切期望。

三、全面推进法治城市建设的各项工作

（一）依法执政，积极探索党更多地运用国家权力机关实施对国家和社会领导的新模式。针对新形势下党的执政环境、执政条件所发生的深刻变化，不断改革和完善党的领导方式和执政方式，提高党委的领导能力、法治能力和执政水平。按照宪法和法律的规定，进一步理顺党委、人大和“一府两院”之间的关系，充分发挥人大作为国家权力机关、立法机关、监督机关和民意代表机关在推进法治城市建设中的作用，努力实现党的领导、人民当家作主和依法治国的有机统一。为此，首先要尝试实现四个统一：一是党委机关和地方国家权力机关的统一。探索实行党委领导和人大领导交叉任职制度，减少党委领导和政府领导的交叉任职，逐步实行党政分开。充分发挥人大作为执政党的法定执政平台作用，为提高党委科学执政、民主执政、依法执政水平创造关键性条件。二是党委决策和地方国家权力机关决定重大事项的统一。在坚持党委领导的前提下，建立健全党内规范决策的规章制度，党委需就地方行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、民政、民族、侨务等工作领域的重大事项作出决策的，应更多地按照法定程序提出建议，交由同级人大依法审议通过，并通过法定形式颁布实施，使党的意志通过国家权力机关成为国家意志，取得法律上的正当性和公信力。三是人大代表履职能力和人大代表身份的统一。加强代表依法履职的物质保障，如履职所需经费、办公场所等，确保代表履职能够常态化。正视部分人大代表履职能力与身份不相称的问题，完善选举制度，优化选举程序，提高人民对代表选举的参与度，确保当选代表具有与代表身份相称的履职能力。着力解决少数代表把代表身份当作政治光环或荣誉地位象征，不认真履职，徒有代表虚名的问题。同时，增加人大常委会组成人员中专职委员的职数，逐步推行人大常委会委员专职化制度，将政治素质高、真正代表人民利益、热心人大工作、履职能力强的委员转为专职委员，充实人大常委会的工作力量。优化代表结构，尽可能减少“一府两院”的公职人员在人大代表中的比例，克服“官员代表”既是国家监督机关组成人员，又是被监督机关工作人员，明显不利于人大发挥职能作用的现象。四是党管干部和人大依法任免“一府两院”人员的统一。加强党委任用干部与人大依法任免干部工作的协调沟通，凡需要提请人大任免的国家机关工作人员，人大常委会相关工作机构应提前参与提名、考察等过程，进一步提高“一府两院”人员任免工作的公信力。可以尝试人大常委会人大代表选举联络和干部任免机关的负责人兼任党委组织部的副职。

（二）加强立法，实现良法之治。围绕地方改革和发展的大局，充分发挥人大在立法工作中的主导作用，加强立法工作的统筹协调，加大立法创新力度，丰富立法产品，突出立法重点，适时满足改革发展需要，进一步提高科学立法、民主立法水平，提高立法质量。立法工作要努力实现“四个转变”：一是实现以立法巩固改革成果向以立法引导和规范改革转变。坚持先立规矩后做事，努力实现先立法后改革，着力以立法引导和规范改革，以立法切实维护改革所涉及利益群体的合法权益，减少因改革决策引起的社会矛盾，维护社会的和谐稳定。二是实现法规内容由原则性规定过多向原则性规定较少转变。节约立法资源，提高法规的立法效能，最大限度减少原则性、倡导性、宣示性的法规和法规条款，最大限度增强所制定法规的针对性、程序性和可操作性。三是实现法规起草过程由政府主导向由人大主导转变。建议加强人大的立法机构建设，将大部制改革中被合并的部门原法规处（室）的编制划到市人大，增强人大的立法工作力量，突出立法工作的计划性、专业性和实务性，为人大实现科学立法、民主立法提供必要的机构和人才队伍保障。四是实现法规规章起草机制由分散起草向集中起草转变。深入推进法规规章集中起草机制改革，克服法规规章起草中部门利益突出、部门本位主义色彩浓厚、公众参与不足等问题。大胆借鉴国际国内先进立法经验，紧密结合深圳实际，深化立法调研，扩大民众对立法的有序参与，不断提高法规和规章的民主性和科学性。

（三）依法行政，加快法治政府建设步伐。一是建立健全政府公职人员学法制度，切实增强政府公职人员特别是领导干部的依法行政意识和法治能力。二是认真贯彻落实《法治政府建设指标体系》，以刚性标准大力推动法治政府建设，早日实现法治政府的建设目标。三是着力加强政府执行力建设，尤其要全面增强政府对法律法规的执行力度。四是加强和改进行政监督体制，严格规范政府的权力和行为，推动政府从全能政府向有限政府转变。五是深化行政管理体制改革，创新行政管理方式，加快服务型政府建设。六是积极稳妥推进法治政府建设考评工作，将法治政府建设考评纳入政府绩效考核，并加大法治政府建设考评在政府绩效考核中的比重。七是积极开展行政服务事项的清理和规范工作，对清理后确定的行政服务项目向社会公布，对每一项行政服务制定实施办法并向社会公开。八是深化行政综合执法工作改革，强化行政综合执法力度，充分发挥行政综合执法在树立法律权威、培育城市法治精神方面的作用，以公正高效廉洁的行政综合执法维护法律的权威，推进法治城市建设。九是加强基层政府法制机构建设，在人员编制、财力物力上给予必要的倾斜，提高基层政府的依法行政工作水平。

（四）公正司法，提高司法公信力。加强社会主义法治理念教育和职业道德教育，加强对司法机关的监督。探索人大对司法机关监督的新思路，使人大对司法机关的监督工作做到监督到位但不越位。全方位推进“阳光司法”工作，努力提高司法的公信力。支持司法机关依法独立行使职权，坚决杜绝非法干预司法机关依法履行权职的现象，为司法公正创造良好的环境。重视司法工作的特殊性，切实推进法官、检察官职业化改革和公安专业化改革，不断提高司法队伍的专业化水平。积极适应深圳改革发展形势需要，未雨绸缪，探索我市未来行政层级改革后各行政管理区司法机关设置问题。探索在市中级人民法院设立商事、劳动、知识产权专业法院，探索在市人民检察院设立侦查、起诉、反贪等专业检察院，加强机构设置改革和人员配备，切实解决案多人少的矛盾。

（五）夯实基础，推进基层法治建设。全面推进基层依法治理。大力推进基层依法行政，坚决杜绝在查处违建、社会治安、人民调解、综合执法等方面的行政不作为现象。大力加强基层司法工作，健全基层法庭，支持司法力量向基层延伸，提高司法为民工作水平，努力使社会矛盾化解在基层，努力使一般民事纠纷解决在基层。大力加强基层普法和法律服务工作，强化市民的守法意识、法治意识。不断创新人民调解工作，促进街道社区的社会和谐。

（六）加强监督，健全和完善法律监督体系。健全和完善有地方国家机关、社会组织和公民等法律监督主体共同参与的地方法律监督体系，为法律的良好实施提供有力保障。一是完善地方国家法律监督体系。特别是要充分发挥地方国家权力机关在法律监督中的主导作用，在现行法律框架下，不断创新人大法律监督的方式方法，加强人大对行政立法、行政执法、两院司法的法律监督。充实人大规范性文件审查的工作力量，从源头上减少政府规范性文件违法现象发生；不断创新人大联合新闻媒体舆论监督扩大法律监督效果的方式，加强对执法情况的监督检查，确保法律法规执行到位。积极探索人大运用质询、询问、特定问题调查等监督制度对人民群众广泛关注、涉及公共利益的司法案件的办理情况进行法律监督，切实提高对司法机关公正司法的监督实效。加强国家行政机关的层级法律监督、专门法律监督、行政机关对行政相对人的法律监督以及司法机关的内部监督。二是健全和完善社会法律监督体系。大力加强执政党对党员干部尤其是领导干部的法律监督；大力支持各民主党派，人民政协、工会、共青团、妇联、消委会、环保组织等社会组织，公民个人，法律职业群体以及新闻媒体参与法律监督。

（七）弘扬法治精神，培育法律文化。高度重视法律文化在塑造法治精神中的重要作用，积极推动城市法律文化的发展。以弘扬法治精神为主题，全面加强法治精神宣传教育，引导公民和官员清除文化心理结构中存在的落后的、陈腐的法律观念、价值标准、思维和行为方式，克服阻碍法治实现的观念、价值、心理因素，塑造“人人信从法律、尊重法律、敬畏法律、崇尚法治，以遵守法律为荣，以违反法律为耻”的城市文明，为建设法治城市创造良好的思想环境和社会氛围。以“牢固树立法律权威，全面建设法治城市”为主题，全面加强普法工作，创新普法手段，以电视、广播、报刊等公共媒体为载体，提高普法实效，促进全体市民尤其是公职人员强化法治意识，培养法治精神。加强法律服务体系建设，最大限度提高法律援助的覆盖率，为经济社会发展和公民依法维权提供完善的法律服务，增强社会各阶层特别是弱势群体对法治城市建设的信心。

（八）加强领导，完善保障体系。一是加强法治城市建设领导机构的建设，树立其统筹协调深圳法治建设的地位和权威，各有关单位要在法治城市建设领导机构的统筹下齐心协力，互为依托，整体推进，减少单兵作战，降低法治城市建设成本，形成推进法治城市建设的强大合力。二是加强深圳民主法治建设综合性、长远性的制度设计和研究。建议在市人大设立民主法治研究室，创办专刊，广开言路，借鉴移植境内外优秀文化成果，争取在民主立法、民主选举、民主决策和民主监督方面成为国家民主法治建设的先进城市。三是编制规划，描绘蓝图，以科学的规划指引深圳未来法治城市建设的前进方向和步骤。四是加大投入，为法治城市建设提供必要的物质保障。建议从深圳市财政中专门拨款设立法治城市建设专项资金，用于支持法治城市建设各项工作。五是建立科学的法治城市建设指标体系、考核体系、责任体系等制度保障体系，为推进深圳法治城市建设提供必要的保障。学习国内外城市在法治城市建设方面的先进经验，紧密结合深圳本地实际，力争在三年内建成有深圳特色的、比较健全的法治城市建设制度保障体系。

栏社社圳日讨“工新实中因文方宣为