推进制度创新完善住房政策

王锋

推进制度创新完善住房政策

王锋

当前，深圳的住房问题成为社会各界普遍关注的焦点。高房价不仅不利于这一基本民生问题的解决，还对深圳吸引人才、促进产业升级、提高城市竞争力等产生一定的负面作用。在深圳经济特区建立30年之际，我们有必要从深圳住房状况的实际出发，以稳定住房价格、解决不同收入居民家庭住房困难、提高对人才的吸引力为目标，完善未来住房政策，并建立适应经济社会发展，适应未来产业化、现代化、国际化建设的新型住房制度。

一、深圳住房政策回顾

（一）住房制度改革历程

20世纪80年代，深圳住房政策的立足点是启动住房制度改革。建市之初，在计划经济福利分房体制下，随着外来人口的急速增加，住房短缺及住房供应不足是当时的主要矛盾。为解决此矛盾，1985年出台了《经济特区行政事业单位住宅商品化试行办法》，1987年进行了拍地“第一槌”，1989年颁布了《深圳经济特区居屋发展纲要》，启动了早期住房制度改革，培育和初步建立房地产市场。

20世纪90年代，住房政策的着眼点是深化住房体制改革和促进房地产市场发展。《深圳经济特区房地产转让条例》等房地产法规的出台，为深圳房地产市场在全国率先规范发展奠定了坚实的基础；2000年以来，《深圳市国家机关及事业单位住房制度改革若干规定》等文件的实施，促进了住房体制从福利分配向货币化、商品化供应的根本性转变。随着上述住房政策的实施，确立了以市场供应为基础，以居民住房消费为主体的住房新体制，有效地解决了计划经济时代遗留的住房短缺问题。

进入21世纪，住房政策的着眼点一是按照国家政策，加强房地产宏观调控、稳定住房价格；二是完善住房保障机制，切实解决低收入居民住房困难。2006年，确定了调整住房供应结构、稳定住房价格等房地产市场调控政策；2007年明确规定了保障性住房的建设、分配及管理机制；2010年市四届人大常委会表决通过《深圳市保障性住房条例》，为今后开展住房保障工作提供了法律依据。随着以上政策的实施，深圳初步形成了包含住房保障在内的住房与房地产市场综合调控政策体系，形成了包含商品房、保障房、各类市场出租房在内的多渠道住房供应体系，为平抑房价、防止房地产市场过热，解决不同收入居民家庭住房问题奠定了良好基础。

（二）主要成就

不同时期住房政策的实施和住房制度改革的深化，对拉动经济增长，改善居民居住条件，加快城市建设，都发挥着重大和积极的作用。根据建筑物普查和住房调查的数据，目前深圳共有住房4.04亿平方米。其中，产权住房约1.12亿平方米，占总量的28%；城中村私房1.7亿平方米，占总量的42%；其他住房（含机关事业单位自有房、企业自有房等）1.22亿平方米，占总量的30%。

根据《2008年深圳市国民经济和社会发展统计公报》，2008年，市人均住房建筑面积为25.99平方米。然而，按照876万常住人口、4.04亿平方米实际住房面积计算，人均住房建筑面积达到46平方米，按2008年全市1269万实际人口计算，人均住房建筑面积也达到32平方米。结合联合国高收入国家人均35平方米以上的住房标准，深圳总体人均居住面积指标，接近甚至超过发达国家水平。

二、当前的问题

住房问题的本质，是在住房数量和质量两方面反映着人类对居住这一基本需求的满足状况。从住房数量看，目前深圳住房总量达到4.04亿平方米，无论按常住人口、还是实际人口，人均住房建筑面积都达到国际领先水平。但是，从住房质量看，存在不同社会阶层住房资源分配不均、高房价与居民收入差距较大等较为严重的问题，住房质量与发达国家还存在较大的差距。

（一）自有水平偏低，住房领域存在严重的苦乐不均

首先，全市住房自有率远远低于国际国内平均水平。据统计，目前深圳拥有自有产权并居住在自有住房中的家庭仅占全市的33.6%，全市多数居民家庭通过租赁方式解决住房问题。

通过国际、国内比较，深圳的住房自有率属于各城市最低的，说明城市人口流动性大，不利于留住人才并形成稳定的社会中坚力量，而在“购房安居”的传统理念影响下，还意味着居民购房难，以及生活幸福指数下降等问题。

其次，居民在住房领域存在严重的苦乐不均。目前，占全市常住人口26%的户籍人口住房条件很好，如原村民人均住宅建筑面积达到388平方米、住房自有率99%，户籍移民人均住房建筑面积为26平方米、住房自有率70%。但占全市常住人口74%的非户籍常住人口及未纳入统计的近400万非户籍流动人口居住水平很差，人均住房建筑面积仅为10平方米和6平方米。这类居住质量较差的社会群体，占全市实际人口的82%，数量巨大。

（二）人口低素质化不利于居住条件的改善

目前全市876万常住人口中，大学本科以上学历的约50万人，仅占全市人口的5.4%；大专以上约120万人，仅占全市人口的13.4%；大专以上人员所占比例远低于北京（23.57%）和上海（17.49%），而初中以下低学历人员比例高达60%以上，高于北京（45%）和上海（50%）。

这样的人口结构，很大程度上限制了居民住房消费能力，不利于居民通过自身努力改善居住条件，并影响了住房市场的发展。同时，人口的低素质化，也严重制约了产业结构升级和现代化城市发展，不利于深圳实现“代表国家参与国际竞争”的发展定位，并削弱了深圳在国家经济发展中的战略地位，不利于提高城市竞争力。

（三）商品住房供应紧张，导致房价持续快速上涨，造成普通居民购房支付能力不足，并致使房地产泡沫泛起

2003年以来，由于土地资源的紧缺，新增建设用地几近枯竭，商品房用地供应持续紧张，导致商品房开发建设规模持续下降，全市商品住宅新开工面积、竣工面积、批准预售面积分别从2004年的767万平方米、772万平方米、806万平方米，持续回落到2009年的328万平方米、270万平方米、472万平方米，分别比2004年下降了57%、65%、41%。与此同时，随着经济和居民收入的持续增长，住房消费不断升级，商品房需求持续旺盛，全市新建及二手商品住宅销售总量从2004年的1277万平方米增长到2009年的1887万平方米，增幅达到54%。目前，在全市4亿平方米的住宅总量中，能够在市场上合法流转且符合居民消费结构升级的住房，主要是历年来建设的商品房和房改房，总量约7800万平方米，仅占全部住房总量的19%，且多数为居民自住。其他80%的住房一般不符合居民收入增长后住房消费升级的要求，加之多数未办理产权，实际上也不能在市场上流转或被购买。由此，导致了全市住房市场供应出现了结构性紧缺，新建商品房和质量功能良好的二手房因需求旺盛但供应总量有限，从而产生较为突出的结构性供求矛盾。

这种结构性供求关系的紧张，不可避免地产生了房价上涨快、市场波动大、投机增多等问题。据统计，2009年全市商品住房价格从2004年的每平方米5980元，上涨到2009年的14858元，涨幅达到144%，2009年四季度深圳房价突破每平方米20000元，高居全国城市榜首。2004年以来，尽管国家持续加强房地产市场调控、平抑房价，且在2008年国际、国内经济形势影响下，深圳房价出现了短期调整和一定幅度回落，但在旺盛的市场需求和供求关系紧张作用下，房价很快再次上涨，并使得完善住房政策、稳定住房价格，成为当前各项工作的重要内容。

应当看到的是，房价的过快上涨和较大波动，不仅给普通居民家庭改善居住条件、提高住房质量带来较大困难，也对经济的稳定运行带来不利影响。目前，深圳房价收入比达到了15倍（按2009年底房价达到20倍），租售价格比达到1∶450。高房价不仅造成普通居民购房支付能力不足，将普通居民家庭挤出住房市场，并造成全市近50%的“夹心层”住房困难群体，对改善民生、促进社会和谐不利，同时也加速了房地产投机，致使房地产泡沫泛起，给宏观经济的健康运行带来较为严重的隐患。

（四）住房功能和居住环境仍有待于提高

目前，在全市1.97亿平方米的出租住房中，功能、质量、环境较差的城中村私房为1.7亿平方米，占总量的86%，而功能质量较好的商品性出租房则供应量较少，仅占14%。商品性出租房由于供应量少、租金高，实际上不能解决多数“夹心阶层”的住房问题。据估算，全市300多万常住人口和近400万的流动人口，主要通过租赁租金较低、安全性与环境较差的城中村私房或配套较差的集体宿舍解决居住问题。而由于城中村和企业配套宿舍在全部住房总量中占比较大（达到58%），全市住房成套率仅50%左右，远远低于周边发达国家和地区的水平（香港为90%，新加坡为95%）。

（五）公共住房政策的滞后，公共住房总量的不足，不利于促进经济发展和社会公平

据有关数据分析，目前深圳已建成的房改房、保障性住房等公共住房总量占全市住房总量的6.3%，不仅远低于新加坡、香港的87%、47%，也低于欧共体国家18%的平均水平。从欧共体国家住房供应结构看，私人自有住房、私人出租住房、公共住房的比例基本为60%、20%、20%的格局。深圳在特殊的城市发展背景（经济特区和改革开放的窗口）和国家现有户籍制度下，客观上形成了特殊的人口结构（户籍和非户籍比例倒挂），以及人口低素质化条件下的较大居民收入差距，同时也形成了目前自有住房、私人出租住房、公共住房33.6%、60.1%、6.3%的占比格局。

目前，由于房价水平较高、公共住房总量短缺，且住房保障的范围又仅限于户籍低收入家庭，对于占常住人口近50%的既无力购租商品房、也不能购租公共住房的“夹心层”居民家庭，尤其是对经济社会发展作用巨大的各类人才，尚未有系统的公共住房政策和相应制度解决其长期性或阶段性住房困难。这种状况，既不利于促进社会公平，分流市场需求，抑制房价过快上涨，也不利于吸引人才到深圳创业、发展，进而促进产业升级和提高城市竞争力。因此，公共住房制度的创新和公共住房的加快建设，已是未来经济社会进一步发展的迫切需要。

三、发展目标和政策建议

（一）未来30年的目标

今年是深圳特区建立30年，从30年的发展看，住房政策的制订与实施，对促进经济发展、解决民生问题起到了较好的保障作用；住房制度的改革、房地产市场的发展，不仅对本市市场经济体制的建立和发展起到促进作用，同时也为全国住房制度改革和房地产市场的发展立下了功勋、作出了垂范。

在未来30年，深圳要继续保持先行先试、勇于创新的精神，把“促发展、惠民生”作为基本方向，科学制定未来住房政策，不断推进住房制度创新。首先，落实好政府解决民生问题的基本职责，解决好本市低收入家庭的住房困难，实现“应保尽保”的住房保障目标。其次，整合产业政策、人口政策和住房政策等公共政策，在资源、人口、环境紧约束条件下，以稳定住房价格、解决人才住房困难作为当前住房政策的重点内容，以改善居住环境、消除住房差距、全面提高全市居民居住水平作为今后住房政策的终极目标，充分发挥住房政策对经济社会发展的核心价值，积极促进产业升级、结构优化和社会的公平、公正发展。

（二）“十二五”目标和政策

“十一五”期间，深圳每年规划建设商品住房约11万套，但从实际供应情况看，每年开工、竣工及批准预售仅5～6万套。在土地资源的制约下，近5年住房市场的供应问题一直没有得到很好的解决，直接导致供求关系紧张、房价上涨较快。为抑制房价过快上涨，建议“十二五”期间，以加快城市更新为主，通过旧城旧村改造、适当新增土地供应、加大存量土地盘活的力度等组合方式，增加住房用地供应，加快普通商品住房建设，满足居民消费结构升级带来的新增住房需求。

经初步分析，“十二五”期间，通过组合方式可新增供应商品住房约60万套，比“十一五”规划建设目标增加10%。通过商品住房供应的增加，一方面从数量上满足居民对居住的需求，形成对高房价的市场压力，促使房价合理回调；另一方面大幅提高住房自有率，缩小社会各阶层住房差距，促进住房质量的整体提高。此外，区别性的金融税收政策，房地产市场秩序的整顿，以及中低价位、中小户型住房结构调整政策的继续实施，将有助于抑制住房市场投资和投机行为，真正使首次购买住房的普通居民家庭，享有住房政策的优惠。

公共住房政策目标：一是面向户籍低收入家庭的住房保障目标和政策。据统计，目前全市户籍低收入住房困难家庭约6万户，“十一五”期间规划建设的16.7万套保障性住房，可以在建成后拿出6万套解决其住房困难，实现“应保尽保”；对于“十二五”期间的住房保障工作，建议通过逐年提高困难家庭保障线标准，适当扩大保障范围，并继续落实对户籍住房困难家庭“应保尽保”的保障目标。

二是面向“夹心层”中低学历和外来工群体的住房政策。这类人群数量庞大占“夹心层”的80%以上，目前主要居住在企业配套宿舍和城中村中。随着产业结构的调整，市场对低端劳动力需求的降低，此类人口规模与居住需求将逐渐减少，其现时的住房问题主要是居住环境差的问题，建议通过加强城中村综合整治，完善企业配套宿舍的功能和相关设施，改善其居住条件和居住环境。此外，通过加强城中村社会治安综合管理，提高其居住安全，维护其生存尊严。

三是面向经济社会发展所需各类人才的住房发展目标和政策。这类群体应当是“十二五”期间住房政策支持的重点，应采取人才公寓、购房补贴等多种政策手段“全方位、全覆盖”地解决其住房问题。

首先是国内大学毕业生和获得学士学位的留学回国人员群体。据我们分析，全市目前尚无自有住房的户籍人才家庭约9.7万户，尚无自有住房的本科以上非户籍人才家庭约15.7万户，“十二五”期间，预计还将新增本科以上人才16万户。由此分析，从现在起到“十二五”末，这类无自有住房存在一定住房困难的家庭，累计住房需求41.4万套。对此类群体住房问题的解决，一方面从企事业单位大产权证住房和机关事业单位未房改的存量住房中筹集25.4万套解决，其他16万套通过“十一五”和“十二五”期间新建“普通人才公寓”提供。此外，对具有购房能力的人才，由政府按照个人在深缴纳个人所得税的50%提供购房补贴。

其次是杰出人才、领军人才、高级人才及其他引进的国内外特殊或紧缺人才。此类人才范围虽广，但数量有限，“十二五”期间预计引进数量在5000人左右。结合已出台的高层次人才住房政策，以及未来发展的需要，可采用以下措施：对于世界一流水平杰出人才及国内院士，可按200平方米免租入住“高级人才公寓”，或按200万元发放购房补贴；对于各级按规定认定的领军人才，按90～120平方米免租入住“高级人才公寓”，或按80～150万元发放购房补贴；对于博士、正高职高级人才，按60～90平方米免租入住“高级人才公寓”，或优先购买经济适用房，或按照个人在深缴纳个人所得税的100%提供购房补贴；其他引进的国内外特殊或紧缺人才，根据其贡献参照上述三类方式，给予住房优惠政策。

（三）政策建议

通过对近年来深圳房地产市场宏观调控经验的分析，我们认为今后深圳房地产市场调控，应当避免被动跟着房价走的局面，应在国家调控房地产市场相关政策的指导下，结合实际，立足于解决不同收入层次居民住房问题的根本目标，通过创新住房制度，完善住房公共政策，来解决房地产市场存在的问题。

一是加快编制“十二五”住房建设规划，并制定未来30年住房发展纲要。建议市政府加快制定全市“十二五”住房建设规划，并确定该时段商品住房和各类公共住房建设总量、结构、用地及相关实施措施；其中普通商品住房及公共住房供应量占新增住房供应总量的比例不低于70%；普通商品住房和保障性住房建设用地，应尽量布局在公共交通便捷地区和各级城市中心、产业园区。

二是加强商品住房建设管理，增加住房有效供应。建议市政府建立“住房建设项目手册”制度，实施从“宗地出让”到“竣工验收”的全过程监管，以避免囤积土地、哄抬价格；加快已批准的普通商品住房项目建设，对已批未建、已建未售的普通商品住房项目，督促开发企业加快开发建设和销售，以避免企业捂盘惜售；加大城市更新力度，建议城市更新规模达到10平方公里以上，以充分挖掘土地供应潜力，解决未来住房供应短缺的问题。

三是完善区别性金融财税政策，促进住房合理消费，抑制住房投机需求。严格执行今年“国十一条”关于二套房贷的规定；专业技术人才购买首套普通商品住房，除享受国家有关优惠政策外，还可享受本市贷款贴息或按照个人在深缴纳个人所得税的一定比例提供购房补贴；严格控制境外机构和个人在深圳的住房投资投机行为，境外个人限购一套商品住房（包括港澳台居民）。

四是加大低收入家庭住房保障力度，严格住房保障制度。逐步扩大住房保障范围，“十二五”期间在全面解决本市户籍低收入家庭住房困难基础上，部分解决户籍中低收入家庭住房困难，并将各类专业技术人才全部纳入住房保障和公共住房政策的解决范围；大力推进住房保障制度建设，多渠道增加保障性住房供应，在旧改项目中配套建设一定比例的保障性住房或人才公寓，清理企事业单位存量住房纳入保障性住房体系；严格保障性住房管理，保障性住房户型面积应严格控制在60平方米以内（高层次人才公寓除外），停止经济适用房“绿本”转“红本”，经济适用房只能按政府规定价格转让给其他住房保障对象，完善保障性住房和人才公寓的信息发布、听证、轮候、配租配售以及宣誓等制度，依法处置住房保障中的诈骗、弄虚作假、寻租等违法违规行为，促进住房保障工作的公正和公平。

五是建立住房与房地产信息共享机制，提高房地产调控效率。建议市发改、统计、规划国土、住房建设、工商、税务、金融等部门在继续完善各自数据信息管理的基础上，在市政府统一领导下，尽快将房地产市场、住房保障、房屋租赁、房地产金融与税收以及其他与住房和房地产相关的统计数据信息进行整合，建立服务于全市房地产宏观调控的信息共享与业务平台，加强房地产市场信息监测，切实提高房地产宏观调控的工作效率与决策水平。

①深圳市统计局：《深圳统计年鉴》（2009），中国统计出版社，2009年。

②深圳市国土资源和房产管理局：《深圳房地产发展报告》（2009），中国大地出版社，2009年。

③《深圳房地产年鉴》编辑委员会：《深圳房地产年鉴》（2009），深圳出版发行集团海天出版社，2009年。

④谭刚：《深圳房地产周期波动研究》，《建筑经济》2001年第1期。

⑤谢经荣等：《房地产经济学》，中国人民大学出版社，2002年。

⑥施瓦兹：《美国住房政策》，中信出版社，2008年。

⑦深圳市规划局：《深圳市建筑物普查数据（2008年）》。

⑧郭运清：《中国城镇住房质量》，科学出版社，2007年。

（作者：深圳市房地产研究中心副主任、高级经济师）