基层行政管理创新暨“桃源模式”解析学术研讨会综述

龚建华

基层行政管理创新暨“桃源模式”解析学术研讨会综述

龚建华

2010年5月8日，基层行政管理创新暨“桃源模式”解析学术研讨会在深圳行政学院举行。会议代表共62人，均为各地高等院校与研究机构的知名学者。研讨会议题包括：“桃源模式”的现实意义与推广价值；基层行政管理创新。这些议题涉及行政管理学、政治学、法学、社会学等诸多领域，与会代表围绕主题进行了广泛学术交流。

一、“桃源模式”的现实意义与推广价值

专家们一致认为，深圳一直致力于城市社区治理模式的改革与创新，作为代表的“桃源模式”在我国基层行政管理体制中不仅具有典型意义，还有着普适性和引航价值。其现实意义集中体现在以下几个方面：

第一，“桃源模式”确实为城市基层社会管理创造了新鲜经验，走出了一条成功之路。建立在“一格三员”基础之上的这一有效模式具备了很多可供借鉴的创新之举：首先是引入整体性治理理念，进行管理资源整合。机构整合形成配置较完整、力量较集中、运作较流畅的组织架构；人员整合形成党政主导、社会参与的社会管理人员队伍；信息整合形成各类信息统一采集、集中汇总、对口上报、资源共享的体制；流程整合形成相对完善、管理顺畅、互相协调的工作格局。其次是基于其上的数字化管理手段。通过独立开发的人口与地理信息系统，实现数据即时更新，为决策处置提供及时准确依据。最后是“一合、二进、三调、四结合”与“三室一站”等多途径矛盾化解机制构成一个无缝隙问题解决结构，使任务进格，责任到格，矛盾化解于萌芽状态。几年来的实践证明，这一体系适应深圳的社会条件，确保了管理责任的有效履行，切实创造了辖区社会和谐稳定的局面，在将数字化手段运用于综治信访维稳与社会管理、在基层行政管理运行机制改革方面实现了重要突破，是一种有价值的创新，对深圳乃至全国城市基层管理具有很大的启示和示范推广意义。

第二，“桃源模式”体现了党的领导对于基层行政管理的作用与意义。桃源街道通过制定详细的民主集中制的章程来实现党的组织领导，克服了以往很多地区只有集中而无民主的粗暴做法。同时，“桃源模式”更进一步地提出了在少数服从多数的决策前提下要尊重少数的意见，这对培育党内民主提供了良好环境也为基层行政管理提供了有力保障。桃源街道党工委的民主集中制有三大特点：坚持民主决策；尊重少数人；体现党员在党内的主体地位。民主集中制是为了更好地实行民主，调动党员的积极性。

第三，“桃源模式”集中体现了高度负责、真抓实干、改革创新的精神。这些精神在当下浮躁的社会氛围中显得难能可贵，也体现了以桃源街道办为代表的基层政府行政管理创新的内在动力。“桃源模式”较好地处理了面对社会问题时“堵”与“疏”的关系，社会管理时大政实施与细节管理的关系。以自治性、服务性、合作化、学习型、整合性、精细化为基本特征的深圳“桃源模式”破解了我国城市社区公民治理的现实困境，开创了我国城市政府治理与大社区自治有机衔接和良性互动的可行性路径。

“桃源模式”作为基层社会治理的典型案例，四个方面的意义值得推广：管理理念的前沿性，其做法与当代公共管理的先进理念相吻合，新公共管理、新公共服务、治理与“善治”、无缝隙政府、整体性治理等等，在其实践中都有不同程度的体现；管理手段的先进性，其数字化、信息化管理技术是电子政务的具体体现，从治理的角度讲，值得肯定和推广；管理机制设计的可操作性；“桃源模式”在一定程度上具有可借鉴性。同时,与会专家认为“桃源模式”如果在进一步增强服务性特征、加大公共物品供给、充分发挥其它社会主体在基层治理中的作用等方面，继续深入探讨和完善，顺应社会治理的新发展，其经验会更具有可推广性。

“桃源模式”在创新社会管理体制方面取得了一系列成功经验：首先是数字化管理平台的建立实现了管理资源整合，网络覆盖，做到了社区街道的精细化管理；其次是管理软环境的建设实现了街道社区的公共利益协调，社会矛盾的化解，维护了社会稳定，从而构建了阳光、平安、和谐的社会管理环境；第三是建立了部门协作、统一指挥、一格三员、责任到人的管理新机制。会议还分析了桃源的“四清”经验——职责清、责任清、情况清、目标清，管理与服务的关系，综合管理与重点突破的关系，验证了“真理源自实践，经验出自基层”的规律。

二、以“桃源模式”为代表的基层行政管理创新的理论探索

专家们着重指出，桃源模式的管理创新要继续发展、与时俱进，最终达到寓有形管理于无形服务之中，应当深入研究经验，进行理论提炼，使之具有普适性、先进性和可借鉴性。

有的专家认为，以“桃源模式”为代表的基层行政管理创新最大的亮点在于精细化的社会治理，而这种社会治理对基层政府提出了更高的要求。未来我国社区治理制度的发展会步入更加理性的改革轨道。首先，社区治理的公共责任会逐渐分类和清晰化；其次，社区治理结构会进行切实的分化和再重组；最后，社区精英角色与权威来源会呈现多元化的趋势。精细化的社区治理制度安排可以有效减少科层结构的代理成本问题，激活社会良性治理和监督力量，也可以促进基层民主发展水平。但是，精密体制的运作却要求基层政权具有更高超的执政能力、更敏锐的政治知觉和更充足的公共财政。

在基层行政管理中，如何在日益增大的社会维稳和综合治理压力下，处理好控制与服务的相互关系？事实上，政府的工作重心应当转移到社会管理和公共服务上来。应当将维护和增进公民的合法权益放在第一位，这将有利于处理各种复杂的社会关系，也有利于社区资源整合，更好地实现政府管理职能。强化公共服务职能，提高公共服务水平，这正是当下政府转变职能最为重要的一环。随着信息时代的来临，各级政府都普遍意识到建立信息系统，进行数字化管理的重要性。桃源办事处在实行网格化管理的基础上，进一步深化应用，采取“一格三员”的方式，建立了较为完善的社会管理系统，变“被动解决问题”为“主动发现问题”，在社区管理方面又迈了一大步。在努力做好社会管理工作的同时，桃源街道办事处还深入贯彻落实科学发展观，坚持以人为本，着眼于促进人的全面发展,促进居民素质的提高和各种能力的增强，提供了人性化的公共服务，为维护社区稳定创造了条件。然而，随着行政管理体制改革的深入进行，服务型政府的加快构建，作为一级政府的派出机关——街道办事处也要不断提高公共服务的能力,以促进城市的协调发展和社会的全面进步。

在未来社会发展、维护稳定、构建和谐社会中，应当更好地发挥民间组织、志愿者团体的作用，将这些社会力量纳入到基层行政管理中来，在减轻政府管理压力的同时实现群众的自我管理。培育非政府组织，促进社区自治。街道要因地制宜鼓励和培育社区福利组织、志愿者组织、慈善组织、社区服务组织的发展，使这些非政府组织切实发挥服务社区的作用。只有社区居民的自治能力提高了,自治主体多元化了,街道才能由社区建设的主导者逐步转变为社区发展的服务者、监督者、协同者,各个组织才能成为多元公共服务和公共产品的供给主体,街道办、居委会、非政府组织之间才能形成一种互动、监督机制,极大地推动社区自治。民间组织的培育，既可以在基层治理中承接政府职能，为社区提供便利，提高和聚合社区联系，加强居民对社区的依赖，又有利于提供就业岗位，增进社区的和谐与稳定。

任何一次基层管理体制创新或推广，都应考虑到成本问题。无论是社会成本还是管理成本都不应给基层政府造成太大压力，而“桃源模式”较好地解决了这一问题，通过现有资源的优化整合，引入科技手段和先进管理经验，达到了社会管理的目的。

在构建和谐社会的大背景下，桃源街道社会管理也有提升的空间：扩大街道公众参与社会管理的范围，实现社区公民的民主权利；借助街道基层社区的公民社会组织实现街道社区的自我管理；现实政府主导下的基层社会多元治理，使政府权威与公民社会活力有机结合起来，从而实现桃源街道善治管理的崭新格局。

研讨会自筹备以来就受到众多学者的关注与支持，与会代表都对会议的成功举办给予了高度的评价。会议主办方之一的中国行政管理学会执行副会长兼秘书长高小平同志认为，这次会议是对基层行政管理创新暨“桃源模式”的一次经验总结、理论梳理和勇敢突破，是行政管理学界的一次重大创新，为行政管理学科领域的研究提供了一个优秀的典范，堪称学术会议的精品。它打破了某些研究中僵化了的或纯理论探讨或纯事实的分析，为关注行政管理的研究者们提供了与创新实践者接触和对话的机会。学界长期以来关注的焦点之一由此得到了进一步的阐发。本次研讨会容纳了专门研究基层管理问题的不同领域的学者，这种多学科的交叉渗透代表了行政管理研究的前沿。会议的论题相当广泛，它把“桃源模式”所代表的基层行政管理创新研究与基层行政管理相关其他领域的研究放在一起，将小问题与大脉络联系起来了；将“桃源模式”的研究与基层管理体制创新的社会历史大背景联系在一起，找到了切实的结合点。

（作者单位：深圳市委党校）