公共决策的代价分析

张道全

(皖西学院,安徽 六 安 2 37012)

公共决策的代价分析

张道全

(皖西学院,安徽 六 安 2 37012)

对决策的代价进行分析是公共决策的一个重要环节。要全面分析公共决策的代价,就不仅要分析决策时所发生的有关消耗,而且要分析为了优先实现决策的目标我们需要牺牲和放弃哪些有益的价值目标,同时还要分析决策目标本身有可能带来的消极后果和不良影响。公共决策的代价虽然是难以完全避免的但却是可以调控的,人们可以通过提高决策者个体的素质和水平、改革和完善决策机制、坚持正确的决策原则和方法等来控制和减少决策的代价。

决策;公共决策;决策成本;决策代价

决策是人类的一种普遍行为,是人们根据对客观事物的认识,为一定的行为确定目标、制定并选择行动方案的过程。所谓公共决策就是“公共部门中具有决策权的组织或个人根据公共利益的原则,为了有效地实现公共部门的管理目标,从多种可能的决策方案中作出选择或决定的过程”[1](P8)。和一般的决策相比,公共决策的内容都是有关公共领域的事务,因而其决策内容是否正确、决策代价大小如何直接关系到广大公众的切身利益。正因为如此,对公共决策的代价必须进行全面审慎的分析,以期以最小的决策代价为广大公众获取最大的实际利益。

一、公共决策的代价包含决策的成本但不等于决策的成本

对公共决策的代价进行分析是公共决策的一个重要环节,决策者总是要选择那些决策代价最小而获益最大的决策方案。但目前在关于决策代价的分析中,人们往往止于对决策成本的分析,习惯于将决策代价等同于决策成本,这种认识应该说是不全面的。因为决策成本只是决策代价的一个部分、一个方面,而决策代价比决策成本有着更为丰富的内容。

关于决策成本,人们一般都将其理解为决策者为解决某一问题、实现某一目标作出抉择而发生的耗费。对它的具体内容,研究者们从不同的角度给出了不同的划分。如有的认为决策成本包括两个方面:一是作决策本身的成本,称为“内部成本”,包括显性成本和时间成本;二是实现决策目标需要的成本,称为“外部成本”,包括机会成本、风险成本、内耗成本、沉没成本等[2]。有的将公共决策成本分为显性成本、隐性成本和沉没成本三个方面[3]。还有的使用阶段划分法,把决策成本分为事前成本、事中成本和事后成本三大类[4]。

毫无疑问,决策成本应该是决策代价的一个重要组成部分。制定、选择和实施决策方案,当然要投入一定的人力、物力、财力,消耗一定的物质、能量、信息和时间。倘若没有这些投入和消耗,决策便无从展开,更不可能得到贯彻实施。但笔者认为,决策的代价应远不止这些,它还应包括另外两个十分重要和本质的方面,这就是决策的舍弃性代价和决策的负作用代价。对决策的代价进行分析绝不能忽视这两个重要方面,否则就很难作出令人满意的正确决策。

决策的舍弃性代价是指决策者为了优先实现某个决策目标而不得不牺牲或舍弃的其它一些对自身有益的价值目标。任何一个决策者要有所为就必然要有所不为,要有所得就必然要有所失。任何一项决策,哪怕是正确的决策都不可避免地会付出一定的舍弃性代价,这是由决策的本质所决定的。因为所谓决策,就是“从多种可能选择中作出选择和决定”[5](P179);决策就是决策者“在两个或多个方案中进行选择”[6](P114),选取现实性“最优”的方案而放弃“次优”甚至“劣等”的方案。决策的本质特征就在于选择,没有选择也就无所谓决策,而任何选择都意味着是一种舍弃和损失,代价问题便由此产生了。

决策者之所以不得不进行选择并为此而付出一定的代价,其根本原因在于:

第一,决策目标的多样性和其实现条件的有限性之间存在着难以避免的矛盾。作为决策者的组织或个人,其价值目标往往具有多样性甚至无限性,理想状态的最优决策应该是实现人的各种价值目标的决策。然而在实际生活中,在特定阶段,实施决策的经济条件、政治条件、社会条件、自然环境条件和技术条件总是有限的,决策主体不可能同时满足人们的所有需要,实现人们的所有价值目标,而只能优先满足当时最为迫切的需要,追求占主导地位的价值目标,使有限的资源集中使用到某一主导性发展目标上,集中力量打“歼灭战”。但决策主体如此行动必然会造成一个不可避免的后果,这就是,由于优先满足了某种需要,而往往抑制、排斥乃至否定和牺牲了其它合理的价值目标,由此便产生了决策的代价。

在我国的改革与发展过程中,我们时常面临着这样的两难抉择。一方面,“现代化建设的任务是多方面的,各个方面需要综合平衡,不能单打一”[7](P250),社会的发展和进步,“不仅经济要上去,社会秩序、社会风气也要搞好”,两个文明都搞好,“才是有中国特色的社会主义”[8](P378),所以理想的发展状态应该是社会的全面发展,是经济、政治、思想文化的全面进步。但另一方面,全面发展又不等于同步发展,在改革开放之初这一特定历史条件下,我们依据唯物史观的基本原理和当时的中国国情,把人民群众日益增长的物质文化需求和落后的社会生产之间的矛盾确定为社会的主要矛盾,把经济建设和发展生产力确定为一切工作的中心任务,把是否有利于生产力的发展作为判断各项工作成败得失的根本标准。正是这一重大的历史性决策推动了生产力的不断发展,使我国的综合国力迈上新台阶,人民生活总体上达到小康水平。然而,这一决策在给我们创造成就和辉煌的同时,又不可避免地会使我们在不断进步中付出一定的代价。因为当我们把有限的精力和资源主要投入于经济领域,必然会使其它方面其它领域的发展,由于缺乏必要的物质支持而在一定时期内处于相对滞后状态。但在改革和社会转型过程中,社会只能保证创造和实现一些价值,而不得不丢失或暂缓实现其它一些价值,即付出一定的代价。如果追求一种没有任何缺憾、无须付出任何代价的改革和发展,只能陷入不切实际的空想。当然,一定代价的不可避免性并不说明任何代价的付出都是必要的和合理的。如果代价的付出超过了合理的限度,就会得不偿失,就意味着我们的决策有重大失误。

第二,某些决策目标相互之间存在着难以克服的矛盾。决策者之所以要作出“痛苦”的抉择,牺牲和否定一些价值目标,还因为有些价值目标相互之间本来就存在着一定的矛盾和冲突,具有一定的排斥性和不相容性,使得决策主体不得不忍痛割爱,作出种种艰难的选择。亨廷顿在谈到社会发展的目标时就曾探讨过这个问题。他说,一个完整的社会发展目标应该是增长、公平、民主、稳定、自主的统一。但“这些目标在短期内很可能会相互冲突,我们也设想或希望它们终究会相互增进。不过,至少在不很长的时间内,这显然是个幻想”[9](P337),所以任何一个政府都不能平均分摊力量同时追求所有五项目标,而必须对发展目标的先后顺序作出合理的安排和选择,或坚持民主目标优先,经济目标次之,或实行先有经济发展后有民主政治,或先安排增长和效率,然后才有平等,或选择先有公平分配,然后才会有经济高速增长等等。亨廷顿的这些具体看法也许值得商榷,但有一点是应该肯定的,这就是发展是一个过程,是一个由片面发展到全面发展的过程。在这一过程中,一些发展目标的实现往往是以另一些发展目标的暂时牺牲为代价的。

我国的公共决策也面临着大量的与此类似的问题。例如,我们既要保持社会稳定,又要深化改革,加快发展;既要推进经济增长,提高综合国力,又要改善人民生活;既要注重效率,又要追求公平;既要实现工业化,又要保护资源和环境;既要发展生产力,又要注重人的全面发展;既要充分发挥市场机制对优化资源配置的作用,又要加强政府的宏观调控;既要让一部分人先富起来,又要防止两极分化,坚持共同富裕;既要重视物质文明建设,又要加强精神文明、政治文明和生态文明建设;既要扩大对外开放,又要坚持自力更生等等。上述各种目标之间往往既相互依存、相互促进,又相互冲突、相互限制。要正确处理好这些目标之间的相互关系,就必须做到统筹兼顾,坚持全面性,力戒片面性,在各种目标的相互作用中寻找最佳结合点和平衡点。但统筹兼顾不等于“平均使用力量”,辩证法的两点论是包含有重点的两点论。由于各种目标在社会发展中的地位和作用不同,如果它们难以同时实现的话,我们在特定时期往往不得不对它们的先后顺序、轻重缓急作出合理的安排和选择,有时甚至以暂时抑制和牺牲某一或某些发展目标为代价而换取另一个或另一些更为重要的发展目标。就如奥肯在谈到平等和效率的关系时所说的那样,假如二者不可兼得,那么,“在有些时候,为了效率就要放弃一些平等;另一些时候,为了平等,必须牺牲一些效率,但无论哪一方作出牺牲,必须以另一方的增益为条件。”[10](P122)

决策代价的最后一个重要方面是决策的负作用代价,即决策本身所产生的消极后果和不良影响。这是因为世界上任何事物都是利弊统一体,完美无缺、十全十美、有百利而无一害的决策方案是不存在的。当人们选择了一种制度或一种目标时,也就同时选择了附着其上的代价方式。当一个决策方案的价值目标得到实现时,决策主体往往又不得不承认和接受价值目标本身所带来的一些对主体生存和发展没有意义的消极因素和不良影响,因为这些消极因素和决策的目标之间具有某种内在联系,完全拒绝了它,也就等于否定了决策所追求的目标,决策者只能是“两害相权取其轻,两利相权取其大”。例如,改革开放后,我们的重大决策之一就是把构建社会主义市场经济体制作为我国经济体制改革的目标。因为市场经济能够通过利益驱动、利润刺激、市场竞争、商品交换来优化资源配置,推动生产力发展,提高经济效率。但市场经济体制也不是完美无缺的,利益驱动能够调动劳动者的积极性,但却容易产生利己主义;利润刺激会使企业和劳动者注重经济效应而忽视社会效应;市场竞争必然会牺牲一部分弱者的利益;商品交换容易使人们只注重功利而忘记道义;增加物质财富容易滋长人们的物欲和贪欲而使人丧失精神追求;提高经济效率需要牺牲一定的平等,拉开人们的收入差距。也许我们能够通过主观努力把这种消极后果和负面影响控制在最小的限度内,但我们却很难将其完全消除;我们在享受市场经济的积极成果时,往往又不得不吞下市场经济所带来的这些“苦果”。

全面认识公共决策的代价,明确公共决策的代价包含有多方面的内容,对于决策者来说具有十分重要的意义。它告诉我们,衡量一个决策的优劣与成败,不能仅看制定和实施决策方案所要消耗的成本,而且要分析实施这个方案我们需要牺牲和放弃哪些价值目标,同时还要全面预测决策方案出台后可能引起的种种后果特别是它的负面效应。只有这样,我们才能对一个决策的好坏作出全面客观公正的评价。

二、公共决策的代价是不可避免的但却是可以调控的

决策代价是客观存在的,然而存在的并非都是合理的;决策代价的不可避免性并不等于说任何决策代价都具有合理性。决策者在决策代价面前也不是无能为力,无所作为的。人们可以通过多种途径和措施来控制决策的代价,直至把决策代价降低到最小限度,使我们在取得最为理想的决策效果时仅仅付出了最起码和最有效的决策代价。

第一,提高决策者个体的素质和决策水平。任何公共决策都是由一个个具体的个人做出的,决策代价付出的多少首先是与决策者个体的素质状况密切相关的。决策主体的个体素质高,决策失误少,就能在决策过程中节约成本性代价,减少舍弃性代价,控制负效应代价,避免失误性代价,从而使决策付出较小的代价。反之,如果决策主体的个体素质差,决策失误多,就会使决策过程付出更多更大的代价。在我国,各级领导干部是公共决策的主要决策者,他们素质的高低直接关系到能否作出既合规律性又合目的性的正确决策,因而提高各级领导干部的素质和决策水平对于控制和减少决策的代价具有特别重要的意义。

第二,改革和完善决策机制,推动决策的科学化、民主化。决策者个体素质的高低固然对控制决策代价有着十分重要的作用。然而,与个人相比,“制度问题更带有根本性、全局性、稳定性和长期性”[7](P333),“过去我们发生的各种错误,固然与某些领导人的思想、作风有关,但是组织制度、工作制度方面的问题更重要。这些方面的制度好可以使坏人无法任意横行,制度不好可以使好人无法充分做好事,甚至走向反面。”[7](P333)要控制和减少决策代价,就必须加强决策的制度建设。要完善重大决策的规则和程序,通过多种渠道和形式广泛集中民智,使决策真正建立在科学、民主的基础之上。对涉及经济社会发展全局的重大事项,要广泛征询意见,充分进行协商和协调;对专业性、技术性较强的重大事项,要认真进行专家论证、技术咨询、决策评估;对同群众密切相关的重大事项,要实行公示、听证等制度,扩大人民群众的参与度。要建立决策失误责任追究制度,健全纠错改正机制。要有组织地广泛联系专家学者,建立多种形式的决策咨询机制和信息支持系统。

第三,坚持主导性和全面性相结合的决策方法。一般说来,决策主体在决策时所面临的决策目标是多种多样的,但由于资源的稀缺性和实施条件的限制,在各种决策目标相互冲突而不能共存,或虽相容但不能兼得时,决策主体必然会有所舍弃,优先满足主导性的价值目标。因为主导性的价值目标往往对我们的生存、发展和社会的进步具有决定性的意义。另一方面,任何一种其它的合理需求和价值目标得不到实现,对决策主体和社会来说也都是一种损失和代价。所以,决策者在进行决策时,在优先追求和满足主导性价值目标的同时,还要注意兼顾和实现那些相对次要的价值目标,如此,才能最大限度地减少舍弃性代价。毛泽东同志所说的“谈钢琴”的工作方法实际上就包含有这一思想。为此,我们在决策过程中既不能搞“四面出击”、“平均使用力量”,也不能顾此失彼,搞“单打一”,而应该围绕一个中心,全面开展各项工作。反观社会现实,许多决策代价的付出都是因为我们在决策过程中没能正确地处理好主导性和全面性的关系。诸如,把“发展是硬道理”简单地理解为“只有经济增长是硬道理”,把“发展是执政兴国的第一要务”变成“经济增长是执政兴国的唯一要务”,把“以经济建设为中心”等同于“以增长速度为中心”,片面追求GDP的增长;重经济指标,轻社会效益;重物质成果,轻精神建设;重眼前利益,轻长远利益;没有做到物质文明、精神文明和政治文明的全面协调发展。

第四,加强对决策后果的预测性。为了更好地控制决策的代价,还必须对公共决策所引起的各种后果加强预测,这种预测应该是全面的,而不是片面的,既要看到决策有可能带来的各种积极后果,又要正视它有可能产生的一些负面效应和不良影响。特别是一些重大的公共决策,它的出台所引起的后果往往是十分复杂的。有的是利大于弊,有的是弊大于利,有的是利弊参半,有的暂时是有害的,长远看是有利的,有的暂时是有利的,长远看是有害的,有的对局部有利,对整体却有害,有的对整体有利,但却损害了局部利益。凡此种种,决策者都应当做到“胸中有数”,并提前做好各种防范措施,防患于未然。

[1]胡象明.公共部门决策的理论与方法(第二版)[M].北京:高等教育出版社,2007.

[2]陶艳华.公共政策的决策成本探析[J].经济问题探索,2003,(8):121-123.

[3]许大伟.公共决策成本及其控制机制[J].决策探索,2006,(3):17-18.

[4]贾洁萍.领导决策成本的界定[J].重庆工学院学报(社会科学),2008,(10):80-82.

[5]中国大百科全书总编辑委员会《政治学》编辑委员会.中国大百科全书·政治学卷[M].北京:中国大百科全书出版社,1992.

[6](美)斯蒂芬·P.罗宾斯.组织行为学[M].北京:中国人民大学出版社,1997.

[7]邓小平文选(第2卷)[M].北京:人民出版社,1994.

[8]邓小平文选(第3卷)[M].北京:人民出版社,1993.

[9](美)亨廷顿.现代化:理论与历史经验的再探讨[M].上海:上海译文出版社,1993.

[10](美)阿瑟·奥肯.平等与效率——重大的权衡[M].成都:四川人民出版社,1988.

An Analysis of the Price of Public Decision-Making

ZHANG Dao-quan
(W est A nhui University,L u’an 237012,China)

Analysis of the p rice of decision isone the impo rtant part of public decision-making.In o rder to analyze the p rice of public decision-making comp letely,consump tion of decision-making should be analyzed.Moreover,the analysis of useful value target that we sacrifice and give up in o rder to achieve the p rior goal of decision as well as negative consequences and harmful influences that brought by goal of decision-making itself should be analyzed.The p rice of public decision-making is difficult to be avoided but can be regulated and controlled.Peop le can control and reduce the p riceof decision-making through enhancing decision-makers’quality and level,refo rming and perfecting mechanism of decision-making,and insisting on right p rinciple and method of decision-making,etc.

decision-making;public decision-making;cost of decision-making;p rice of decision-making

C934

A

1009-9735(2010)04-0001-04

2010-04-10

张道全(1963-),男,安徽六安人,皖西学院教授,博士;研究方向:社会发展理论、公共决策理论。