论我国能源法律体系的低碳使命※

解少君

（浙江金华职业技术学院，浙江 金华 650221）

论我国能源法律体系的低碳使命※

解少君

（浙江金华职业技术学院，浙江 金华 650221）

能源法律体系不仅保障能源的有效供给，还承载着低碳和减排的使命。建构合理而可行的具有低碳内涵的能源法律体系是低碳经济法律体系的重要组成部分，也是低碳法律体系的基础。在将要逐步完善的能源法律体系中应基于我国能源结构及其现实禀赋认真全面落实低碳经济的主要制度，将低碳经济规律全面、具体地贯彻和落实在能源法律体系中，采取可行的举措和步骤逐步提升能源法律体系的低碳内涵。

节能；经济刺激；多元化；法律体系

能源是经济命脉，其重要性自不待言，但能源的碳耗用量高也是导致全球变暖的元凶，低碳经济是以低能耗、低污染、低排放为基础的经济模式，发展低碳经济、节约利用能源，对我们实现可持续发展具有重要意义，也是人类能源在后石油时代的必然方向。在后工业经济时代，能源战略同时承载着减排和低碳的使命。

运用法律手段促进低碳经济的发展和转型是各国的常规实践，是调控低碳经济的主要形式。建构合理而可行的具有低碳内涵的能源法律体系是低碳经济法律体系的重要组成部分，也是低碳法律体系的基础，尤其是基于我国目前的经济发展水平和经济结构以及能源依赖和能源构成，能源问题是我国低碳经济的重中之重，事关低碳经济建设的进度和成败。在将要逐步完善的能源法体系中应认真全面落实低碳经济的主要制度，将低碳经济规律和指标具体全面地贯彻和表现在能源法体系中，这是能源法体系的题中应有之义和能源发展的必然趋向。

一、认识我国能源法律体系低碳化的现实依据

（一）我国目前能源法律体系的低碳内涵的不足

完整的能源法律体系，应当基本上是由不同级别、层次、内容、功能并相互联系、相互配合的能源法律规范等所组成的统一整体。我国能源法律体系已经初步形成，但能源法律体系结构尚不健全。完备的能源法律体系一般由统一的能源基本法和单独的能源具体法，以及一大批行政法规和地方法规组成。现行能源法律法规主要以专业性单行能源法规为主，配套的法规还相当不完整。

在宪法中关于能源管理的法律有待强化；缺乏一部规范能源开发、利用、保护和管理等活动的综合性的能源基本法；一些重要的领域尚未制定相关的能源单行法。主要表现为能源法基本制度的缺失，能源制度和体制的不顺畅，我国的能源效率低、污染严重，在某种程度上并非由于技术力量不足，而是由于体制不合理和市场机制不完善所造成的。技术创新支持产业发展的制度性轨道缺失，使得大量高效清洁的能源技术得不到普遍采用，而该方面的内容最需要法律制度的支持。

（二）当前能源的高碳禀赋

资源赋存的特征从根本上决定了我国长期以来保持“以煤为主”的能源消费结构特征。能源生产结构也基本相同。首先，传统能源占取绝对比例，其次是石油，我国原油生产在能源生产结构中基本是12%左右的水平。在二次能源中，无论消费结构还是生产结构，基本以燃煤为主的火力发电为主导能源。总体上，我国的能源生产及消费呈现出“富煤、缺油、少气”，以及“新型能源短缺”的结构特征。这种以低热值的化石燃料为主的能源结构，负外部性对环境影响较为重大，也是我国节能减排和低碳经济转型的最为困难的问题。

（三）面临着巨大的减排压力

根据共同但有区别的责任原则，我们应该承担该承担的责任。在进行能源立法的过程中，应把握世界其他国家能源立法的潮流，立足国家利益，在建立可再生能源的政策、法律体系时，应注意结合我国的实际情况，抓减缓温室气体排放，抓提高适应气候变化能力。

（四）节能是最具现实可能性的低碳措施

我国目前阶段低碳的可行实践是节能减排，目前实现低碳减排的手段，一是提高能源利用效率，二是优化能源结构，发展低碳能源，三是减排新技术的推广应用，四是提高碳汇。“在这四大手段中，当前最具潜力的是节能技术和提高能效。要实现2030年的强度减排承诺目标，测算其中65%-70%将来自节能和能效提高的贡献。而能源结构的调整，也就是现在非常热闹的可再生能源，真正发挥重大效果尚需时日。考虑整个能源结构中可再生能源的比例，短期内由于基数较低不可能有大的贡献。目前可再生能源整体上只占到8.3%，这其中还有7个百分点来自于传统的水电，只有1个多百分点是目前最热闹的风电和太阳能。特别是考虑到目前风电利用小时数比较低，理论上可以达到2000小时，而实际利用小时数还不到1600小时，相应的效果更要打个折扣”。

二、坚持我国能源法律体系的低碳原则

作为能源战略的指导性原则同时也是能源法律体系的指导原则，“促进能源多元化，加大可再生能源的开发力度。促进新能源的开发和应用，进一步优化能源结构、提高能源安全保障；利用新能源开发和应用中的技术积累为提升能源领域的整体技术水平服务。充分利用资源丰富的水力、风力、地热和太阳能等可再生能源，从税收、价格、融资等方面建立完善有效的激励机制，大力推动和促进可再生能源的发展，实现能源供应多元化；保持各种能源的相对均衡发展，要稳步发展煤炭产业，延缓用石油替代煤的进程；大力开发替代石油产品，积极开发利用氢能、生物质能等替代能源，促进石油来源的多元化”。加强国际低碳技术的合作与交流，共同应对气候变化。我国要积极参与到全球应对气候变化体系中来，参与全世界的碳市场，促进碳交易机制在中国的发展。也是低碳战略的当然内容和必由之路。

（一）坚持节约利用，提高利用率的原则

煤炭工业、石油、火电等传统能源的开发和利用，承担了经济发展的任务，但也极大程度地影响了我们赖以生存的自然生态家园。节能是国家发展经济的一项长远战略方针，是国民经济宏观战略朝向可持续发展方向的理性选择。能源法立法应坚持将节能放在首位，在资源开采、加工、运输、消费和能源开发利用等环节，建立工程的全面节约的管理制度，建立资源节约型国民经济体系，坚决遏制浪费、破坏资源能源的现象，实现资源能源的永续利用。节能是减排的一种有效措施，也是充分利用能源的必然途径，可以实现环境和经济效益的双赢。

（二）整体协调原则

能源法的调整范围非常广泛，涉及财政、税收、金融、等诸多方面，应注重构建良好的衔接制度和健全的配套制度，建立全面的能源管理体制，在融资、税收、财政等方面给予政策倾斜；合理安排原则性和具体性的条文在法律中的比例，提高法律的可操作性，避免过多空洞的适用性差的条文。同时也要避免引入过于具体的规范，影响法律的稳定性。要处理好抽象与具体的关系，从而获得良好的实施效果，充分发挥法律的调节作用。此外，还需要打破部门法之间的孤立状态。结合我国新能源的实际情况，引入不同部门法来调整相应的法律关系，充分发挥公法和私法的不同作用，整合各种因素，形成完备的体系，使之更加符合我国能源的实际需要。所以，能源法的制定只有坚持统筹规划，全面的安排的原则，才能使能源的开发、利用与国民经济各部门、各地区的经济、社会发展相协调。

（三）可持续发展的原则

可持续发展不仅要强调对环境的保护，而且应包括如何解决在人口已经高度密集，人均资源相对匮乏，在自然生态环境已经十分脆弱的条件下，实现经济的长期高速发展的同时又要保护环境的这样一个史无前例的社会实践问题。能源既是重要的必不可少的经济发展和社会生活的物质前提，又是现实的重要污染来源，解决好我国的能源可持续发展战略问题，是实现我国社会经济可持续发展的重要环节。

（四）能源转换的战略选择原则

通过促进天然气、煤层气等清洁气体能源的跨越式发展，促进能源体系由“以煤为基础”的结构特征向“煤油气并重”转化。是我国实现基础能源体系多元化战略的必然选择。我国开启“气体能源”时代具有良好的资源基础。我国已具备依托海陆气体能源的独立供给，力促气体能源跨越式发展已具有充备的资源基础和转型条件。在技术进步的推动下，我国的一次能源消费结构稳健地实现了从“以煤为主”向“煤油气并重”的转变，同时新能源、可再生能源的比例亦有较大幅度提升。

（五）传统能源和新能源宜有序推进原则

水电和核电技术成熟、经济性好，宜大力推广；风电发展应寻求关键技术突破，谨防低水平重复建设造成社会财富的巨大浪费；光伏上游产业亟待通过整合来改变当前行业布局分散的局面；氢能、燃料电池和转基因生物质能源宜增强对前沿科技攻关能力。突破电池组件核心技术是我国太阳能发电产业面临的最主要问题，同时，要有序开发国内太阳能发电应用市场。要确立装机目标，调控行业发展速度。目标过高，会形成一哄而上、过度竞争的局面；目标过低，会使我国再次失去在新兴领域取得全球领先地位的机会。要结合各地实际情况，选择合适的太阳能发电推广方式。对地广人稀的西部地区，以推广大型地面光伏电站为主；对人口密集的东部沿海地区，以推广太阳能发电与建筑相结合的方式为主。

三、提升我国能源法律体系的低碳内涵

构建我国的低碳能源法体系是一个系统工程，需要循序渐进。从我国的国情出发，借鉴一些发达国家的成功经验，综合利用我国现有的法律法规，修改和完善现行法的具体规定，合理的具有低碳内涵的能源法体系应该是以《宪法》为立法依据，以《能源法》为基础，《煤炭法》、《石油天然气法》、《原子能法》、《电力法》、《节约能源法》、《可再生能源法》、《能源储备法》等具体能源单行法，和具体实施性的行政法规、地方性法规以及其他能源法律配套实施细则跟进的法律结构体系。

（一）能源基本法的减排和低碳责任

基于对低碳经济的不确定性的考虑，在能源基本法中明确规定低碳战略或许会显得较为草率，但是对绿色能源经济既符合我国能源和经济的现实需要，也能基本涵盖低碳经济的主要要求。我国迫切需要制定一部可以贯彻我国能源战略的能源基本法，即能源法。

正在进行的《能源法》立法应当是能源领域的综合性立法，主要是对涉及能源安全、能源效率、能源管理、能源环境保护等全局性问题加以规范，同时也对其他各单行能源法不予调整的部分加以补充，所发挥的是宏观管理和对单行立法之间加以协调、拾遗补缺的作用。能源领域现有的各专门性立法都存在着一定的局限性，无法对能源领域的一些共通性问题或宏观问题、整体性问题进行全面性、全局性的规范，只有制定一部综合性的《能源法》，才能解决各专门性立法无法解决的问题，才能弥补各行业或者专业性能源立法的不足，才能突破行业或专业方面视野上的限制，从而对现有能源立法中那些各行业或专业性立法所具有的共通性问题、交叉问题，以及边缘问题加以规定，特别是对那些为专业性立法所忽略的全局性问题和长远问题做出规定。

《节约能源法》是调整人们在能源开发利用过程中因节约能源、提高能效而发生的社会关系的能源单行法。与其他能源单行法调整某种具体能源开发利用的法律关系不同，《节约能源法》被认为是“第二能源法”。在没有能源基本法的国家，《节约能源法》被当作能源基本法。《节约能源法》的颁布和实施有利于遏制对传统化石能源的过度使用及由此造成的污染、保障能源安全和保护环境。我国的《节约能源法》于2007年10月通过了修订，但是由于节能工作主管部门职责分工不明，实施细则未能颁布，普法缺乏有效手段，致使《节约能源法》的贯彻实施缺乏可操作性。此外，《节约能源法》的某些条款存在矛盾。

在能源基本法中应保障低碳专门法律的应有地位。要制定《低碳经济法》、《循环经济法》，制定《可再生能源法》的配套法，对于涉及能源、环保、资源等的法律需要作进一步修改，包括可再生能源、环境保护的法律，通过立法、通过修改法律，通过采取行动落实这些法律，支持企业走发展低碳经济的道路。通过制度固定以技术革命，用经济实惠的方法使它变得更加清洁。研发能源清洁技术，如对传统的煤、薪柴等的洁净化处理，提高了能源利用效率；努力研发新能源技术，加速生物能、氢能、太阳能、风能等技术的转让、试验与应用的目标和战略。

（二）各种能源单行法和传统能源的减碳化机制的确立

《可再生能源法》作为能源法体系中的单行法，是可再生能源领域里的专门、直接和具体的法律规范，《可再生能源法》的颁布和实施对传统化石能源的过度使用及由此造成的污染、保障能源安全和保护环境起到了一定的遏制作用。《可再生能源法》施行以来，虽然我国可再生能源的开发利用发展迅速，但仍与目标存在较大差距。这些差距很大程度上是由于我国有关可再生能源的立法不够完备和到位，没有形成完整的基本体系，缺乏一些必要的制度，阻碍和抵消了《可再生能源法》作用的发挥。

国际上目前有关可再生能源发展的两种主要制度分别是配额制和固定电价制度。配额制与固定电价作为两种典型的促进可再生能源发展的法律制度，在不同国家甚至在同一国家的不同地区实行，既取得了一定的成绩，也存在自身的缺陷。目前，我国没有完整的可再生能源配额制度体系。为此，应建立可再生能源发展的多层次目标，对资源分组并分别制定各组的发展目标。同时，为了确保实现各年所要求的可再生能源发展目标每个责任主体都要承担一定的配额任务。为保证规划目标的实现，将采取一系列措施支持可再生能源的发展，其中就包括引入强制性市场份额政策。配额制在我国还是一项比较新的政策措施，因此，应根据我国国情，在现有的市场经济条件下，在可再生能源发展初始阶段，在《可再生能源法》中规定固定电价制度，政府从中予以扶持，当可再生能源的发展达到一定规模或者具备市场化运作的条件时，政府必须从中退出，转向使用配额制。另外，我国《可再生能源法》缺乏奖励性规定。因此，国家有必要建立政府奖励、用人单位奖励和社会力量奖励相结合的奖励制度，对于在可再生能源的研究、开发与利用活动中做出重要贡献的个人和组织、给予奖励。在实施奖励的同时，法律必须给可再生能源的研究、开发与利用创造一个安全有序的环境，以国家的强制力，对于破坏该事业推进的危害行为予以铲除，适当拓宽责任制裁的违法行为方式，增设违法者的行政责任和刑事责任。

我国《煤炭法》虽然在煤炭的发展过程中发挥着重要的作用，但是现行法律中的许多内容需要进行修订，从《煤炭法》的内容来看，相关内容规定太过单薄，使整个《煤炭法》笼统、抽象、原则性强，可操作性差。除此之外，煤炭管理部门的职能划分、煤炭企业的经营方式、煤炭资源勘查规划与开发规划、探矿权与采矿权出让、煤矿建设、煤炭经营、煤矿开发利用过程中的生态环境保护、各种浪费和破坏煤炭资源行为所应承担的法律责任等内容也是《煤炭法》修订时应当健全完善的重点内容。

现行《电力法》很多内容已经不能适应电力市场化的要求。现行法律规定还没有有关电力市场建立及运作方面的规定，也没有对电力市场秩序及竞争行为监管的规定；对电力工业的环境保护的原则性太强，不具可操作性；修改《电力法》还应该考虑《电力法》与能源法体系中的其他法律的衔接关系。在修改《电力法》时充分考虑《电力法》与《可再生能源法》的关系，充分体现可再生能源的发展需要。

由于诸多现实原因，我国迄今为止尚未出台一部权威性的《石油天然气法》，这种局面不利于石油天然气行业的稳健发展。我国石油天然气法应按我国的生产方式，地理环境，人口状况等客观条件来制定，还应借鉴国外的有益经验，能量化的尽量有具体的量化指标，实现低碳和减排任务。

应在过去工作的基础上加快我国《原子能法》的立法工作引导和促进原子能事业的发展。而目前我国原子能领域只有《放射性污染防治法》和几个行政法规在对原子能的开发利用进行调整，因此亟需制定原子能法。制定原子能法可以促进我国原子能的开发、利用，在一定程度上解决我国能源结构调整的问题，而且核燃料产业、核技术应用产业以及相关研究开发工作也迫切需要通过制定原子能法来明确国家对原子能事业发展的基本政策。

（三）借鉴外国灵活有效的微观节能措施，将节能落实到生产和生活的细节中

国外的一系列生动活泼的节能减碳措施具体而入微，具有很强的实践操作性，并将宏观的制度性安排落实于更为细致的制度中，尽力做到了节约可能的能源，尽可能减少排放的产生，值得我国借鉴和引入。

[1]莫神星.全球气候变化下的欧盟低碳能源法律政策[C],载于《北大法律信息网》.

[2]袁开智，冯飞.绿色经济涵盖低碳经济和气候变化问题来源[N]中国经济导报，2010-4-26.

[3]董雅俊.传统能源向新能源转型需有序推进，载于《中国石油新闻中心》

[4]何雷.我国能源法立法模式刍议[N]，市场报，2008-12-28.

责任编校：徐 晓

F922.67

A

1009-2277（2010）04-0028-04

2010-07-27

解少君，浙江金华职业技术学院法律专业教师。