我国中西部地区软环境建设的主要问题及对策※

王超

（北京工业大学，北京 100124）

我国中西部地区软环境建设的主要问题及对策※

王超

（北京工业大学，北京 100124）

软环境是相对于物质环境而言，是指诸如政务、政策、文化、法律、舆论、思想观念等因素和条件的总和，它是一个地区和城市经济发展和社会发展赖以依托的非物质基础，也是经济结构形成的基本条件，对经济社会发展的影响具有长期性、间接性和隐蔽性，有时也具有决定性。中西部地区要想站在经济社会跨越式发展的新起点，迈向全面建设小康社会的新征程，就必须要有针对性的研究当地软环境的发展建设情况，只有对中西部地区发展建设软环境进行具体全面的分析才能真正带动当地发展。研究中西部地区发展软环境建设的意义不仅在于有效的保证吸引外来投资，更能够化解区域经济发展中的诸多难题，也更能够促使中西部地区协调发展，缩小区域经济差距。

中西部;软环境;发展;问题;对策

一、我国中西部地区软环境建设的基本内涵

（一）软环境的概念和基本内涵

对于“软环境”概念的理解是软环境建设研究的基础。由于对软环境研究的依据和侧重的角度不同、研究的层面不同，软环境有着不同的概念和内涵。软环境是相对于物质环境而言，是指诸如政务、政策、文化、法律、舆论、思想观念等因素和条件的总和，它是一个地区经济发展和社会发展赖以依托的非物质基础，也是经济结构形成的基本条件，对经济发展的影响具有长期性、间接性和隐蔽性，有时也具有决定性。

关于软环境的基本内涵。从整个社会经济发展的角度认为，软环境的基本内涵主要包括健全的法制,完善的经济、政治体制,科学规范而又有吸引力的公共政策,精干的政府机构和高效的行政效率,文明的社会风尚和道德素质以及公平、公正的竞争氛围等。构成软环境系统的要素主要有体制环境、政治环境、行政环境、法制环境、政策环境、服务环境、投资环境、治安环境、诚信环境和人文环境。这些要素并非简单的罗列或者排序就能构成一个软环境，在具体的研究当中，它们之间的关系是一个复杂的系统工程，各要素之间互相咬合、互相作用，如果仅从某一内涵要素、某一视角、某一路径来研究软环境建设而忽略其与软环境建设整个系统中的其它方面的相互关系，就易导致对软环境建设研究的简单化、机械化，也会大大削弱软环境建设整体功能的发挥。

（二）中西部地区发展软环境的主要内容

中西部地区要想站在经济社会实现跨越式发展的新起点，迈向全面建设小康社会的新征程，就必须要有针对性的研究当地软环境的发展建设情况，只有对中西部地区发展建设软环境进行具体全面的分析才能真正带动当地发展。研究中西部地区发展软环境建设的意义不仅在于更有效的保证吸引外来投资，更能够化解区域经济发展中的诸多难题，也更能够促使中西部地区协调发展，缩小区域经济差距。

中西部地区的经济发展模式是以投资拉动型为主的模式，在这种情况下，从投资环境的层面明确中西部地区本身的软环境建设成为必要之选。对于中西部地区，它的软环境建设概念和基本内涵应当围绕投资软环境这条主线来展开，从投资环境的角度认为，软环境建设主要包括法律、法规和政策环境，政府行政服务环境，招商引资环境，社会诚信环境和人力资源环境等建设。

中西部地区的软环境建设取得了一定的成就，也积累了一些经验，但是无论从横向对比还是纵向对比，它的软环境建设仍处于相对滞后的状态，许多领导干部存在不少认识上存在误区，比如，软环境建设的思想观念转变滞后；软环境建设的政策扶持不够；软环境建设中市场经济的公平竞争和诚实守信等规范缺失；软环境建设缺乏可持续性和可操作性；人力资源软环境作为优先发展的重要内容尚未得到足够的重视等等。

二、我国中西部地区软环境建设中的主要问题

中西部地区发展软环境建设的主要问题包括思想观念、政策环境、行政环境、投融资经营环境及人才环境的问题。

（一）思想观念方面存在的问题

1．需要进一步深化对发展与科学发展、可持续发展关系的认识

很多地区急于解决如何快速发展经济的问题，而在如何科学发展、如何可持续发展方面思考的不够系统、不够全面、不够深入。快速发展经济，中西部地区想到最多的就是利用现有的矿产储量和丰富的资源来推动当地快速发展，例如煤炭资源，但是中西部地区除了个别省份以外，其他的煤炭资源开采效率相对较低，从这个角度来说，中西部地区并不是一个煤炭资源绝对丰富的地区，中西部地区目前的煤电经济模式和资源开发性经济模式都比较粗放，资源的利用效率较低，如果不坚持科学发展观，不走可持续发展的道路，那么伴随经济快速发展的将会是生态环境的继续恶化、资源的极度浪费、矿难的频繁发生、地质灾害的频繁发生等等，这样留给子孙后代的将不是财富。对于中西部地区来说，生态环境已经相当脆弱，不能继续走东北老工业基地、山西能源重工业基地的老路，这种先发展后治理的模式带给我们更多的是教训。

2．需要进一步全面理解“软环境”建设

很多干部将“软环境”建设简单的理解为狭义的投资环境建设或者经济发展环境建设，虽说这种理解抓住了中西部地区发展的主要方面，但是不够全面。构成软环境系统的要素主要有体制环境、政治环境、行政环境、法制环境、政策环境、服务环境、投资环境、治安环境、诚信环境和人文环境等等。只有更为全面的认识，才能在工作中做到疏而不漏，全面提高地区的软实力。

（二）政策环境存在的主要问题

1．政策体制关联存在不协调

这个问题要从两个方面来看。第一，从纵向的角度看，很多地区的政策受到上级不同部门较为严格的约束，“一管就死”的现象比较普遍，许多纵向管理政策没有创新空间，政策“一刀切”的情况时有发生。第二，从横向的角度看，中西部地区在实施国家宏观政策和诸多部委政策的时候，各部门制定各自的政策，缺乏协调沟通，也缺乏对既有实际情况的调研，导致许多政策无法实施甚至互相“打架”的情况发生。

2．土地规划不科学、不规范、利用效率低

中西部地区的地质地貌决定可规划利用的土地面积较少，以及历史遗留问题导致现在中西部地区建设用地更为紧张，很多地区已经没有成规模的建设用地可以利用，一些招商项目也因为建设用地缺乏而不得不搁置。另外，土地价格也存在总体偏低的现象，造成土地利用效率太低。很多没必要使用平地的工业用地占用的确是大量的平地，造成土地资源的极大浪费。还有政府征地的难度也因为征地补偿较低以及征地补偿不平等的原因而增加。

3．矿产资源利用率低、资源保护力度不够

对资源的科学合理利用不够和对资源的保护不足是当前中西部地区经济发展面临的大困境。有些地方要求降低矿权开发审批门槛，例如煤矿，有的地方甚至要求放开3万吨产量的煤矿审批权，更多的认为6至9万吨的门槛比较合理。其实从开采的技术难度以及资源回采率来说，大部分中西部地区的煤炭开采年限并不长，按照现在的发展模式，这种对资源的利用效率是很低的。

4．生态环境的治理和保护措施不够得力

中西部地区的生态环境脆弱，空气中的可吸入颗粒污染严重、地表水污染严重，其实这些都是经济发展与环境保护的矛盾之处，有时一些项目虽然能够创造财富，但是其带来的环境污染致使地区生态环境恶化，无法带来更多的投资。许多项目投资所要依赖的是好的生态环境，比如，中西部地区欲发展旅游产业、绿色食品产业，但是很多地区的空气质量很差，绿色植物被粉尘覆盖，道路上到处运行的是没有封闭的拉料车，这样情况下，即使有再优惠的招商政策也无法找到更好的投资。

（三）行政环境存在的主要问题

1．项目审批手续繁琐、审批时间长

由于很多项目涉及建设用地审批、环评等重要内容，这些手续更多的审批时间是在地区外的中介机构以及省级机关层面和国家部委层面，虽然中西部地区自身的手续办结较快，但是一些申报手续不够规范，申报材料有所缺失，导致上级审批时间较长，很多市场周期强的项目因此错过了最佳的生产日程。

2．政务水平有待提高

各地的政府服务受到所有企业的关注，企业反映的政务问题主要是服务意识差、态度不好，存在吃拿卡要现象，具体经办人员素质低，存在互相推诿扯皮，产业政策引导和扶助能力差，政务中心发挥作用有限等问题。存在这些问题的主要原因是管理机制运行不合理，干部队伍素质偏低等，这些诸多问题如果对策得当，是可以通过有效的措施来快速解决的。

（四）经营环境存在的主要问题

1．中介机构服务不规范、监控难度大

许多行政审批项目都需要很多中介机构的涉入，包括探矿测量、开采设计、环评设计、招投标等等。很多中介服务机构面向当地的服务不规范，有时存在违法乱纪的现象，对一些项目进行暗箱操作、提供虚假申报信息，严重干扰了市场秩序，也有些中介机构是政府指定的认证和设计机构，存在市场垄断的情况，导致企业怨声载道。而中介机构作为独立法人和社会化的服务机构，政府监管的难度较大，许多问题发生后难以追究责任，当地政府采取法律途径也耗时费力，因此地方政府从体制和制度上无法对中介机构形成有效约束。

2．中小企业融资难度很大

很多企业，尤其是中小规模的民营企业，在企业的建设发展初期，难于筹措资金，造成的原因主要有以下几个方面：一是国有金融机构受上级单位约束，限制给中小企业贷款的政策；二是当地其他金融机构的设置受到上级部门的较大限制，很多贷款机构、担保公司的数量和规模设置受到严格控制，以至于当地的这种金融机构数量少之又少；三是由于许多企业建设初期没有用地、房屋的权属证明，无法进行抵押贷款。当然，融资难的情况不仅仅是中西部地区存在，但是中西部地区作为急需发展的地区，相比东部地区，其小额贷款公司和担保公司的数量可谓少之又少，很多中西部地区平均一到两个县市都没有一家小额贷款公司。

（五）人才环境存在的主要问题

1．相关人才资源缺乏、人才培养机制落后

中西部地区经济、社会发展缺乏中等及以上层次的职业技能人才和管理人才，人才流失现象也比较严重。一些当地高等院校所培养的人才，尤其是对口中西部地区发展的专业人才较少，不能做到预期培养。

2．干部队伍的素质参差不齐

很多地区的主要领导以及县市的主要领导具备较高的素质，基本能够胜任各自的岗位，但是也有部分干部的工作思想观念、工作节奏跟不上时代发展的要求，而且很多干部得过且过，缺乏工作的创新思维和工作动力。

三、相关对策及建议

（一）提高思想认识、创新体制改革

从辩证的角度来讲，中西部地区的应当从自主发展的动力和机制来找问题，提升自身的创新能力，加快体制创新和体制改革。在政治、社会、经济、文化、生态环境的各个方面都要提高思想水平，变“要我发展”为“我要发展”，要变“输血式”的发展为“造血式”的发展。因此，“等、靠、要”的思想不能继续下去，而是应当突破陈规，在改革创新的内容和形式上力求勇于探索、自主创新，实现自我飞跃。

可以针对中西部地区的行政官员和企事业单位骨干组织制定相关的培训计划，定期进行思想政治教育，组织参观其他地区的发展成果和经验。同时，加大对当地民众的宣传教育，提高全地区的思想认识水平。

（二）优化政策环境、完善政策配套

在产业规划、引导方面，首先应当在不同地区主体发展规划的定位下对不同地区整体产业规划的框架进行设定，然后形成各地区自己一地一策的产业规划；其次在各自特色的产业方面多研究、多投入。另外，要在确定产业规划之后，加强产业引导和扶持，对一些刚起步的企业在经营管理上多给予帮助。

在土地管理利用方面，就土地历史状况进行土地调查，掌握准确数据，然后有针对性的制定建设用地和农地、林地、草地使用和审批政策。

在环保方面，首先，要继续实行严格的环境保护政策；其次，由环保部协调各级环保部门，在环境监测和执法方面投入更多的资金和力量加大环境监测力度，加强环境执法力度；同时建议组织相关干部参观考察东北老工业基地和山西等环境污染严重的资源开发型工业地区，吸取相关经验教训。

在能源资源的开发方面，各地区要结合自身实际情况研究产业发展和能源开发利用问题，在低能源附加值的开发上要严格把控，在高附加值和较长产业链的能源开发中要加大研究，在稀有金属矿产的开发中多做文章。

（三）推进行政公开、提升政务水平

全面推进政务公开是软环境建设工作的重点，是服务型政府和软环境建设的重要基础性工作。要充分认清形势，深入贯彻落实好推进办事公开制度的精神和各项规定，进一步规范内容，完善制度，创新形式，强化监督，推动政务公开工作向纵深发展。政府服务的能力和水平直接干系到软环境的好与坏，首先要提高政府为企业、为居民、为社会服务的意识。政府虽然是管理者，但更应当是服务者；其次要明确政府服务的责任主体，加强行政监督；要采取多种手段提升政务审核效率，减短投资项目审批时间；提升电子化政务水平、一站式政务等等手段。

可以打造一个高效的“公共服务信息平台”，这个平台应当包括一个全方位的互联网平台，平台服务不仅仅面向企业，而且应当面向科研机构、政府机构、普通民众等等，平台建设要充分发挥最先进的互联网技术，深度挖掘互联网平台运用到各领域，尤其可以发挥物联网的优势，例如，将该地区的绿色产品进行识别码包装，识别码中包含产业、生产日期、生长过程等等，有了这个平台，才可以将中西部地区的形象和商机得以宣传出去。

（四）改善经营环境、拓宽融资渠道

中西部地区的企业以民营中小企业为主，针对投融资环境和企业经营环境问题，首先要完善管理体系，由工商管理局牵头对地区的中小企业基本情况进行数据统计，从而形成一套全面、完整的数据，以便全面客观准确地反映出中小企业的实际情况，制定相关的政策措施。其次要加大中小企业融资力度，通过制定扩大中小企业融资制度，尤其应当根据不同县域、不同行业的企业情况，制定关联度较高的融资制度。

可以加大国有银行的贷款力度，以及加大中西部地区的小额贷款公司和担保公司的数量。针对中介结构服务不规范、政府监管困难的问题，应当发挥行业协会和上级行政监管的职能，规范竞争，反对垄断，保证一个公平、公正、服务质量较高的中介服务环境。

（五）完善人才培养、加强舆论宣传

人才培养和素质教育包括有政府机关人员、当地居民以及投资者，三方面都做到素质提升才是中西部地区软环境发展的关键。首先要注重本地人才的培养，真正培养一批热爱家乡，愿意为家乡做贡献的人才；其次要在教育模式上创新发展，采用公办民营结合的新模式进行职业学院管理和经营；最后全面扩大宣传，开展多种形式的教育活动，努力营造一个全面整治发展软环境的强烈舆论氛围。

可以制定具体的人才培养政策和教育发展对策，尤其为中西部地区的在职人员提供培训，制定完善的人才引进制度，同时可由全国优秀高校与当地高校、科研机构和企业建立联合培养人才的基地以解决目前的人才需求。

[1]丁丁，西部地区外商投资软环境调查分析[J]，经济研究参考，2002(70).

[2]龚娜、罗芳洲，“城市软实力”综合评价指标体系的构建及其评价方法[J]，沈阳教育学院学报，2008[6.]

[3]赵英臣，加强西部软环境建设的思考[J]，西部论丛，2003(6).

[4]马宏魁，当前振兴东北老工业基地的软环境问题思考[J]，商场现代化，2005(10).

[5]王众孚，全面建设小康社会创造良好市场环境[J]，求是，2003(17).

责任编校：邓小妮

F127

A

1009-2277（2010）05-0022-04

本研究由中共中央统战部五局资助。

2010-10-14

王 超（1980-），北京工业大学管理科学与工程流动站博士后，助理研究员。主要研究方向：交通经济学、产业经济学。