检察机关侦防一体化工作机制建设

文◎王 煜 赵 刚

检察机关侦防一体化工作机制建设

文◎王 煜*赵 刚*

侦防一体化是检察机关职务犯罪预防部门与反贪、反渎部门相互配合，结合执法办案开展预防职务犯罪的工作机制。作为有别于纪检监察机关、国家预防腐败局和社会各行业系统治安预防的专门预防，侦防一体化体现了检察特色，是检察机关立足检察职能整合检察资源的预防机制创新，充分发挥了检察机关的职能优势，巩固了办案成果，深化了惩防效果。检察机关应积极探索总结侦防一体化工作机制的有效做法，构建强有力的预防体系，从而在惩治和预防工作的科学统筹、协调发展、整体推进上取得新的突破。笔者现就此课题略陈管见，权作引玉之砖。

一、建立侦防一体化工作机制的解决方案

（一）将侦防一体化纳入检察一体化，实现体制内系统解决

检察机关预防职务犯罪工作应以专业化、规范化为基点，稳步推进社会化和法治化进程，而以侦防一体化为前提的个案预防正是检察预防专业化的特色和优势所在。因此，检察机关特别是基层院突出检察预防特色就必须要夯实个案预防，个案预防的效果则取决于侦防一体化机制的建立。侦防一体化作为检察一体化的重要环节，要求检察机关按照上下统一、横向协作、内部整合、整体统筹的原则，紧紧依托查办职务犯罪，以查处职务犯罪为切入点，深入发案单位，提出检察建议，帮助整章建制，深化预防效果。

（二）建立侦防一体化规范化管理机制

实现制度化管理是专业化管理的基本要求，制度建设应该带有稳定性、可操作性和超前性。目前，高检院在部分检察机关试点规范化管理机制，试点院应以此为契机，建立侦防一体化规范化管理机制，通过制度来规范侦查机关和预防部门的职责权限。试点院要在全院的管理手册和程序文件中对预防职责进行分解，在部门操作文件和操作标准中通过文件的规定使侦查部门与预防部门的具体职能实现有机融合，信息和人力资源实现有效整合。没有开展试点工作的检察院也要正确处理好打击和预防的关系，注重研究、摸索打防结合、打防一体化，办案预防一岗双责的做法和体验，最终形成制度来分解预防职责，优化工作流程，解决预防工作面临的打击与预防的结合点问题。

（三）建立侦查和预防一体化领导机制

高检院《人民检察院预防职务犯罪工作规则 （试行）》第3条规定：人民检察院应当设立预防职务犯罪工作机构。县级人民检察院未设立预防职务犯罪工作机构的，应当指定具体部门或者专人负责，并报上一级人民检察院备案。实践中省级院出于检察一体化领导体制的考虑，多要求基层院成立预防科，专门负责职务犯罪预防工作。预防科或设置于反贪局，或单独设立，同时承担综合治理，预防未成年人犯罪等工作。预防科单设面临的突出问题就是如何做好与侦查部门查办职务犯罪案件的衔接，及时了解案件情况信息，有效推进个案预防的开展。为便于协调工作，在检察长分工上，应将职务犯罪预防工作与自侦工作交由一个副检察长分管，加大部门间工作协调力度，同安排，同部署。分管副检察长应定期主持召开反贪局、反渎局和预防科共同参加的联席会，统一思想，明确侦防一体的工作思路，要求反贪局、反渎局和预防科加强横向协作，确保查办职务犯罪案件工作和职务犯罪预防工作共同发展。同时建立完善相关工作制度，明确预防部门和自侦部门各自责任，做到各负其责，相互配合，形成合力。办案干警与预防干警之间、内勤之间、科局长之间做到分工明确，责任到人，相互支持。

（四）建立健全预防工作任务责任分解机制和考评奖惩机制

检察机关应树立大预防观念，建立健全侦查、预防等内设机构齐抓共管的预防职务犯罪工作责任制。预防工作任务要与年目标管理责任状挂钩，对各内设机构的预防职务犯罪工作任务量化，对工作效果进行评估，年终进行考核奖惩。建立责任共担、工作共抓、成绩共享的绩效考评机制是关键，省级院要在“六个基础案卡”的基础上加大对预防部门参与个案预防工作的考核力度，同时在反贪局、反渎局内部应将侦查部门办理个案预防的工作纳入考评项目，特别将制发书面检察建议情况作为个案预防考评的重点。

（五）赋予预防部门预防调查权，完善线索移送机制

预防调查作为预防部门的专门工作方法，主要是指预防部门根据一定的事实和信息，对可能导致职务犯罪发生的因素，设定对象和内容，采取问卷、座谈、访问、实地考察等方法，进行调查分析，提出预防措施的建议和意见；结合查办的职务犯罪案件，进行个案剖析和内容分析，针对产生犯罪的原因提出相应的治理措施和建议；高检院《人民检察院预防职务犯罪工作规则(试行)》第7条到第10条规定了预防调查权，其中第9条规定：人民检察院预防职务犯罪部门在预防调查中，应当注意发现并依照规定作好职务犯罪线索移送等工作。预防部门应认真执行此规定，充分发挥与社会接触广泛、对外联系密切的特点和优势，通过开展预防职务犯罪工作，发现和收集案件线索及相关信息，及时移送举报中心管理，并反馈反贪、反渎部门。注意：一方面严格保密规定（特别是对调查对象保密），一方面转换程序，及时向有关侦查部门移交处理。在预防调查阶段所作的笔录不能直接作为犯罪嫌疑人的供述或证人证言使用，这是因为预防调查与犯罪侦查是两种不同的权力，有不同的程序性规定，如犯罪嫌疑人的供述或证人证言涉及权利告知程序，所以预防调查转入侦查阶段后，侦查人员必须制作讯问和询问笔录，至于预防调查中获取的其他书面材料，则可以在按照证据规则补充相关手续后作为书证使用。需要提出的是不存在预防权与侦查权的合并问题，只有预防部门向侦查部门移交办案权的问题。

（六）完善预防部门提前介入侦查工作开展个案案中预防的程序

在职务犯罪案件的侦查阶段，预防部门认为提前介入了解，掌握相关情况，有利于提高预防工作针对性和时效性的，报检察长决定后，指定专人提前介入侦查活动，了解掌握犯罪嫌疑人的作案动机、犯罪心里、作案手段等情况，增强亲历感，开展案中预防。具体程序是：首先由自侦部门选择需要预防的案件，适合预防部门提前介入开展案中预防工作的案件主要有以下两种情况：群众反映强烈，社会影响较大，重大、典型具有预防价值的；需要预防部门通过开展预防活动，协助侦查部门开展工作的。自侦部门内勤在每个季度初根据线索及立案情况，从中选择预防案件，报主管局长审批后转交预防科内勤，预防科内部再进行工作分工。侦查人员同时要向预防部门移送在侦查过程中产生的各种预防工作文书、材料，要介绍案情及初步预防情况、案发单位存在的问题及需要进一步完成的预防工作任务等。预防部门对自侦部门已立案查办的案件开展预防工作，必须经过预防立项，填写个案预防立项审批表，经主管科长和检察长审批，方可开展工作，这样有效避免预防工作的随意性。预防部门介入后要通过阅卷、听讯、走访等案情调查形式掌握发案原因、发案环节和作案手段等犯罪信息，及时进行犯罪分析，就犯罪分析结果提出书面报告并向侦查部门通报。对犯罪分析中发现的重大问题，应当及时向检察长报告并提出工作建议；预防部门干警要通过深入办案一线，与侦查人员对案件有关问题共同分析，共同研究，在掌握和找准发案单位存在问题的基础上有针对性的起草书面检察建议，检察建议撰写完毕后，先征求办案人和侦查科长的意见，然后再报预防科长和主管检察长把关。发出检察建议之前与发案单位主管领导或纪检监察部门负责同志进行沟通，在这几方面基本达成共识后正式向发案单位发出书面检察建议。送达检察建议时，预防和侦查部门的干警共同前往，而且要穿检察制服，通过营造郑重庄严的氛围彰显检察建议的重要性，事后在一定期限内督促发案单位落实整改。

二、预防干警在侦防配合工作中应注意的问题

（一）互利互补是侦防一体化的基石

“互利”与“互补”，是侦防一体化中相辅相成的两个方面，两者的有机结合，构成了预防职务犯罪专业化基础建设的全部内容：“结合”，是职务犯罪打防关系的基础；“互补”，是职务犯罪打防关系的发展方向。一方面，预防工作人员带着明确的预防目标和办法积极介入职务犯罪侦查中的线索经营、初查、立案、侦查等过程，，从案件线索评估、初查、突破到证据收集、案后预防，一个案件办下来，预防和侦查方面分工合作，各有侧重，在侦查阶段以侦查部门为主，预防部门利用自身优势掩护配合，在案后预防阶段以预防部门为主，侦查人员可以现身说法，收到良好的预防效果。这不仅可以为侦查部门的具体工作提供信息支援，还可以在这一过程中有针对性地收集相关案件信息和资料，建立预防职务犯罪信息库，为下一步的预防工作打下基础；另一方面，侦查部门的工作人员介入预防部门的个案预防、专项预防、系统预防等具体工作，参与预防调查、预防约见等相关环节，其任务一方面是从更为实用的视角对预防工作提供具体的建议，使其更具有针对性、目的性，提高预防效果，另一方面是从相关环节中利用预防部门的信息资源从中发现侦查线索，了解办案环境，为相关的侦查工作开拓线索渠道，提高对案件的控制能力。

（二）个案预防介入时间

预防部门介入侦查部门个案预防时间在侦查终结至移送起诉前较为适宜。主要原因是一为保密起见，二则此时案件已经基本定性，提请起诉说明此案撤案几率不大，办案质量可以得到保证。但对少数影响特别大的案件，经检察长批准，预防部门可以在立案后即开始介入。个案预防并非全部展开，因为有些案件办案质量不高，可能存在撤案等问题，但个案预防应有基数规定，以保证预防数量，宜占全年立案总数的50%为宜。对侦查部门办结的不立案案件但很可能诱发犯罪的隐患和症结，精心选择部分案件将初查材料10日内移送预防部门，为查找犯罪隐患、开展犯罪分析提供第一手材料，预防部门针对管理上漏洞和薄弱环节开展预防工作。

（三）实现人来人往与文来文往的有机结合

人力资源互动，这是“侦防一体化”机制的关键。根据不同阶段的办案需要，将侦查人员与预防人员进行有机组合，合理规划具体办案活动中预防部门人员和侦查部门人员的分配比例，特殊情况下预防人员经检察长特批可以参与所发现案件的侦查，但必须按照侦查程序进行，实现侦查预防人员统一调度。一是建立信息交流制度，实现预防部门与侦查部门信息资源的共享，提高惩治和预防职务犯罪的工作水平，这是“侦防一体化”机制的核心。侦查和预防部门要共同建设职务犯罪信息库，探索建立犯罪信息库、行业特征信息库、行贿档案查询信息库、预警预测信息库、预防对策信息库、工作管理信息库、绩效评估信息库等。通过这些信息库的建立，进一步推进预防资源的科学整合，实现信息快速交流和资源共享，发挥职务犯罪预警作用；二是建立例会制度。预防部门和侦查部门科、局长之间每个月就案件预防的有关事宜以例会形式相互通报情况，研究和制定相关的工作措施及对策；三是建立联系制度。预防部门与自侦部门内勤之间随时通报有关情况，如自侦部门的立案情况，每立一件案件，立案报告都由自侦部门的内勤从网上发给预防部门内勤，使预防部门在第一时间掌握需要预防的案件有关情况，为及时介入案件开展预防工作奠定基础。

（四）侦防一体化机制存在的不足及完善

一是引发的工作量倒流问题。建立“侦防一体化”机制，则要明确要求预防部门介入个案预防工作，突破了高检院对各业务部门预防职责分工作的规定，如此以来，对个案预防工作本来就不热心的侦查人员有了很好的甩包袱的理由，他们对预防工作投入的精力会更少。而预防部门人员有限，难以承担起全部的个案预防工作任务；二是个案预防分值不高，影响预防积极性。年度业务考核时，因个案预防工作只是预防业务中的一项，分值有限，也可能影响到预防部门对此项工作的热情；三是侦查预防部门考核项目有分有合，难以操作。考核机制上，预防和侦查业务虽各自独立，但由于打防一体化模式使本院在对两部门的考核上可以说有分有合，实践操作上无疑增大了难度，需要探索出有效机制。四是增加部门间工作协调难度。主管领导既要负责预防部门的职责，又要督促侦查部门履行预防职责，有时还要与侦查部门共同取证，而且试行“侦防一体化”后，原来分别隶属于两个部门的人员现合并在一起办公，工作中难免有不协调的地方，还要负责两部门间工作协调。牵制了其大量的工作精力。如何使预防部门适时适量地介入，既能恰当履行预防职责,又能不影响侦查工作，实现对两项工作的圆满完成是一个需要探讨的问题。由于侦查部门和预防部门各自的工作重心不同，虽其共同隶属于检察院整体领导，但两者工作中的打防矛盾是不可避免的。在领导体制上要实现将侦查与预防作为一个整体，将反贪局、反渎局和预防科整合成立一个独立的职务犯罪侦查局，由主管检察长负责管理，既提高了打防工作的权威性，又使侦查和预防两者紧密结合、优势互补达到最佳状态；在考核机制上，上级检察机关应将将反贪、渎检、预防三部门的工作作为一个整体进行综合考核；在具体工作中还要理顺关系，避免影响各自工作而造成人为矛盾。逐步完善预防部门在预侦一体化运作中各环节、层次的业务操作流程、工作任务和职责要求，通过强化案前预防，深入案中预防，简化案后预防，形成将预防重心前移，覆盖面扩大，预防效果增强、工作效率提高的工作模式，逐步改变侦查部门重打轻防的思维定式。但从长远来看还是需要建立一种以预防为主导，以打击犯罪为共同指向，真正做到紧密结合、优势互补的强有力的以侦防一体化为基本特征的职务犯罪预防专业工作机制。

*天津市滨海新区检察院副检察长［300270］

**天津市滨海新区大港检察院研究室助检员［300270］