再审检察建议的科学运用

文◎陈耀武

再审检察建议的科学运用

文◎陈耀武*

在司法实践中，各地检察机关再审检察建议形式不统一，内容不规范，说理性不强，法院对再审检察建议的采纳也不一，再审检察建议的法律地位不明确，已经成为制约民行检察工作发展的障碍，亟须把再审检察建议写入法律。

一、再审检察建议的产生原因

再审检察建议是人民检察院在民事行政检察活动中，对人民法院的个案或审判工作中存在的问题，基于检察权所作的监督意见，向法院发出再审检察建议要求对案件重新审理的一种监督方式。按照民事诉讼法和行政诉讼法的规定，检察院依法监督法院民事审判活动和行政诉讼活动的主要方式是抗诉，只有上级院才有权对下级法院提出抗诉，地方各级检察院对同级法院只能提请上级检察院提出抗诉。这使得人数最多的基层检察院无权办理民行抗诉案件，大量的案件积压在上一级检察机关，有些地方的检察机关尝试实行了民行检察工作一体化、主诉检察官等措施来改善这一局面，但是，也没有从根本上得到解决。面对这样的情形，再审检察建议应运而生。2001年9月，最高人民检察院通过了《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》，对再审检察建议做出了具体规定：对符合条件的民事、行政申诉案件，检察机关民行部门可以向法院提出检察建议，由法院自行启动再审程序进行重新审理。2002年9月，最高人民法院在《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》中明确指出：人民检察院对个案提出检察建议书的，如符合再审立案条件，可依职权启动再审程序。对法院已经生效的判决、裁定，经审查确有错误的，不经过向上级检察院提请抗诉的程序，直接向同级法院发出再审检察建议，建议其再审。这种做法可以大大缩短审限，减少诉讼环节，改变民行检察部门工作量“倒三角”的局面，改变地市级以上的民行检察部门人少案多，基层民行检察部门无案件可办的尴尬处境。

二、再审检察建议的现状及存在问题

2001年，再审检察建议制度在全国民行检察系统推广。当年，检察机关提出再审检察建议2924件，2008年，提出再审检察建议5220件。同时，检察建议的采纳率也在稳步提高，2008年再审检察建议的采纳率为75.7%，比2007的采纳率60.7%，上升了15个百分点，2003年的采纳率是36.4%，这表明再审检察建议已经成为民行检察部门行使法律监督的一项重要手段。［1］再审检察建议在司法实践中发挥了积极的作用，它与抗诉被称为民行检察部门实施监督的“两条腿”，但从历年的办案数量来看，抗诉的规模远远大于再审检察建议，民行检察监督的“两条腿”发展不均衡，实践中存在许多制约再审检察建议的因素：

第一，立法不完善，法律依据不足。目前涉及再审检察建议的法律规定只有最高人民检察院的《人民检察院民事行政抗诉案件办案规则》和最高人民法院的《全国审判监督工作座谈会关于当前审判监督工作若干问题的纪要》。从立法层次来看，这两个规定一个是检察院的工作制度，一个是法院的内部文件，其法律效力及法律地位均低于全国人民代表大会及其常委会通过的法律。由于现行法律对于再审检察建议没有明确规定，使再审检察建议难以达到民行检察监督的目的，更难以在公众中树立法律监督机关的威望，严重制约了再审检察建议的适用。

第二，再审检察建议自身缺乏规范。《办案规则》对再审检察建议的适用范围、程序、审批等未作明确规定，而法院受理、采纳、启动再审程序等方面也无规定，导致各地再审检察建议形式不统一、内容不规范，说理性差，缺乏法律的严肃性，削弱了民事行政检察监督的实际效果。［2］

第三，再审检察建议缺乏体制保障。再审检察建议没有形成一套完整的机制，没有规定法院回复的期限和方式，也缺乏相应的跟踪监督制度，遇到人民法院对再审检察建议拒不采纳或不予理睬，使再审检察建议难以落到实处，最终导致民事行政检察监督的软化。［3］目前实践中普遍存在的现象是，在检察院与法院的关系相对和谐、沟通协商较多的地区，再审检察建议的采纳率较高；反之，采纳率比例就低。如果法院拒绝接受，检察机关只能要求法院说明不接受的理由，再无其他手段。

三、健全再审检察建议的基本构想

建议将检察建议纳入立法，赋予其法律效力。对再审检察建议运用的条件、范围、程序保障，人民法院对再审检察建议的处理期限、再审检察建议所引起的法律后果等做出明确的规定，明确检察建议是民事行政检察的一种监督方式，赋予再审检察建议以明确的法律地位。

（一）再审检察建议的适用范围

对再审检察建议方式在民事审判和行政诉讼法律监督中的实际运用，主要有以下情形：一是对符合抗诉条件，经与人民法院沟通协调，法院自愿再审，并且法院自行再审效果更好的案件，适用再审检察建议；二是原生效民事调解或行政赔偿调解违反自愿、合法原则的适用再审检察建议。加大对法院民事调解的监督力度，对于调解书违法自愿、合法原则，调解书存在虚假诉讼、侵犯案外人的利益等问题向法院发出再审检察建议；三是原审生效判决、裁定认定的内容违反法律的强制性规定；四是原审生效判决、裁定有误，但案件事实清楚，争议不大的侵权纠纷；五是可以向同级法院提出再审检察建议的其他情形。

（二）再审检察建议的程序

第一，再审检察建议原则上由做出原生效判决、裁定、调解书的人民法院的同级人民检察院提出，必要时，也可由上级人民检察院提出。

第二，再审检察建议的审批由民行部门集体研究后报主管检察长签发。

第三，再审检察建议法院的受理程序是检察建议统一由法院立案庭接受后交审判监督庭处理。

第四，人民法院开庭再审的民事行政案件，可以通知检察机关派员出席法庭。再审终结后，法院应当将再审判决书、裁定书副本送达检察机关。

第五，人民法院接到检察建议后，对该案进行审查，并在一定期限内决定是否立案再审或采取其他方式纠正。法院认为符合再审条件的，裁定再审，中止原判决的执行，并将裁定书副本送达检察机关；认为不符合再审条件但又需采取其他方式纠正的，将处理结果书面回复检察机关；认为原审没有错误的，说明理由，书面回复检察机关。

第六，向法院发出检察建议后，注重对检察建议的跟踪监督。对再审检察建议法院逾期不予答复的，及时督促催办，如法院不予答复，提请上级检察机关抗诉。彰显检察建议与抗诉互为补充、刚柔相济的监督态势。

（三）建立健全与法院沟通协调机制

从维护司法公正、效率的理念出发，从主管检察长、部门负责人和办案干警，树立与法院的沟通意识。在发出再审检察建议之前，主管检察长积极与法院领导沟通协调，部门负责人、办案人员与立案庭和审判人员沟通，就案件存在的问题达成共识，确保再审检察建议发出后的效果，提高再审检察建议的改判率，与法院共同维护司法公正。

（四）提高检察建议的质量及说理性

在书写检察建议的过程中，要求对案件事实的叙述要求客观、准确、概括性强，要反映问题实质的事实要件，要细心的审查证据，判断证据的真实性、客观性和关联性，审查申诉提出的证据是否属于新证据；提出建议的行为所依据的法律要准，逻辑结构要严谨，用语要恰当，要用法言法语，不用白话空话。另外，要求检察建议要增强说理性，融会贯通事理、法理、情理，诠释立法本意，以理服人。

注释：

［1］张立：《再审检察建议：推行八年何时入法》，载《检察日报》2009年5月4日。

［2］陈剑虹，李赞：《办理民事行政抗诉案件重点与方法》，中国检察出版社2008年版，第122－125页。

［3］俎静峰：《论个案再审检察建议的适用》，载《人民检察》2006年第5期。

*河南省荥阳市人民检察院［450100］