旅行社质量保证金交纳机制研究①

北京联合大学旅游学院 郑晶

旅行社质量保证金交纳机制研究①

北京联合大学旅游学院 郑晶

作为旅游市场监管的一项重要手段，旅行社质量保证金的交纳在其制度设计上必须达到两个价值目标：一是不能造成旅行社过重的经营负担；二是能够充分保障消费者的合法权益。本文从我国旅行社质量保证金的立法规定及有关争议入手，通过对国内外旅行社质量保证金立法的比较研究，对旅行社质量保证金交纳制度的完善提出相应的建议。

旅行社质量保证金 履约担保金 赔偿基金

旅行社质量保证金(下称“质量保证金”)是维护旅游者合法权益的专用款项，由于旅行社都有交纳该笔资金并保证该项资金充足的义务，因此这构成了旅行社的经营成本，以至阻碍了部分投资者进入旅行社市场。所以，对质量保证金的交纳数额、交纳形式等问题进行研究并使之合理化，是一个很重要的问题。

1 我国质量保证金的交纳制度及其争议

1994年，《国务院办公厅关于对旅行社实行质量保证金制度的复函》原则同意对旅行社实行质量保证金制度，并要求国家旅游局加强对此项工作的领导和管理。1995年1月1日，国家旅游局颁布了《旅行社质量保证金暂行规定》，在全国范围内开始了质量保证金的收缴工作。1996年10月15日，《旅行社管理条例》施行。在质量保证金的问题上，该条例吸收了国家旅游局有关质量保证金的规定，其中第8条规定：“申请设立旅行社，应当按照下列标准向旅游行政管理部门交纳质量保证金：(1)国际旅行社经营入境旅游业务的，交纳60万元人民币；经营出境旅游业务的，交纳100万元人民币；(2)国内旅行社，交纳10万元人民币。”该项资金只能用现金的形式交纳，并存入旅游行政管理机关专门开立的银行账户。自此，质量保证金制度在行政法规的层面上得到了确认。

但在质量保证金制度具体实施过程中，针对该笔资金的交纳对旅行社的经营所造成的影响，存在着两种不同的观点：

赞同者认为，旅行社质量保证金制度的实施，使旅行社加速了新陈代谢、趋向优化的过程。开办旅行社的准入程度提高，实力雄厚的投资者加盟到业内，实力薄弱的投资者被迫退出舞台和被拒之门外，这是一个典型的正反馈过程[1]。而且，这标志着国家旅游局对旅行社实行行业管理的两个重要转变，其一是适应国际旅游法制化管理的潮流，采取切实有效的措施保护旅游消费者的合法权益；其二是引导旅行社行业的发展由单纯追求行业规模增长向追求企业素质提升转变，并希望通过这一转变改善旅行社行业混乱的市场秩序[2]。

而反对者认为：旅行社行业过高的交易成本和沉没成本，不仅阻止了一批创业性的小旅行社的进入，而且也加大了旅行社的退出成本。国际社(尤其是有经营出境游业务的)的牌子就具有“壳资源”的价值，有的旅行社主要不靠自己经营，而是设租寻租，只凭这部分租金就可获得较大的回报[3]。因为旅游代理业本身就是一个进入壁垒较低的行业。人为地通过投资规制、财务会计规制来提高其进入壁垒，必将会使一部分投资主体徘徊于市场之外。一旦这些“欲退还进”的“游资”想绕过这些非自然壁垒时, 违规操作的不正当竞争就产生了[4]。

上述争议表明，质量保证金在规范旅游市场的同时，也确实给旅行社造成了比较大的经营成本。也正是在上述背景下，2009年5月1日起施行的《旅行社条例》对质量保证金的交纳制度进行了相应的改革。

2 对《旅行社条例》相关规定的立法意义分析

《旅行社条例》对质量保证金交纳制度的改革主要体现在三个方面：

第一，变更了质量保证金的数额。根据《旅行社条例》，经营国内旅游业务和入境旅游业务的旅行社,应当存入质量保证金20万元；经营出境旅游业务的旅行社，应当增存质量保证金120万元。设立分社则应当分别增存5万元(国内、入境旅游业务)或30万元(出境旅游业务)的质量保证金。

第二，增加了交存质量保证金的方式。除原有的现金形式之外，增加了银行担保的方式，即由旅行社向旅游行政管理机关提交符合质量保证金数额规定的银行担保证明。

第三，对质量保证金采用动态管理的模式。首先，三年内未因侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的旅行社，其质量保证金的缴存数额可以降低50%；之后旅行社如果因为侵害旅游者合法权益受到行政机关罚款以上处罚的，则应当补足质量保证金。

从上述立法规定来看，原先经营国内、入境旅游两项业务的旅行社的质量保证金降低了40万元，同时“银行担保”的交纳方式使旅行社的流动资金不必被实际占用，其立法目的都在于降低因质量保证金的交纳而给旅行社造成的经营成本。此外，动态管理模式不仅进一步降低了旅行社的经营成本，而且有助于激励旅行社依法经营，自觉维护旅游者的合法权益。

但是深入分析则不难发现，小企业似乎很难从上述规定中受益。在《旅行社管理条例》中，国内旅行社是所需资金最少的企业，在成立时需要交纳10万元的质量保证金；而《旅行社条例》所要求的质量保证金数额最低为20万元，即使降低质量保证金的缴存数额也需要10万元；且小企业从银行获得担保的可能性有多大，还是一个需要市场考验的问题。与此同时，出境旅游的质量保证金由原先的100万元增加到了120万元。因此，《旅行社条例》虽然降低了原有的国际旅行社的经营成本，但是却增加了原有的国内旅行社的经营负担，而且在出境旅游业务上提出了更高的资金要求。从这个意义上讲，《旅行社条例》强化了质量保证金的资金准入门槛作用，但并没有对质量保证金的交纳制度作出根本性的变更。

3 其他国家和地区的立法比较

考察其他国家和地区的立法，可以发现为数不少的国家和地区都有质量保证金制度。在质量保证金的交纳上，各国家(地区)基本上采取了两种模式：一是要求旅行社缴纳一定数额的履约担保金，用该笔资金来保证该旅行社对旅游者履行合同；二是将各个旅行社所交纳的款项集中为一笔基金，统一用来赔付旅游者的损失。

3.1 履约担保金的交纳方式

日本、冰岛、我国的台湾、澳门地区的立法采取的都是履约担保金模式。

在交纳方式上，除了货币之外，旅行社还可以用有价证券、银行担保等方式来交纳履约担保金。日本《旅行社法》第8条第6款规定，营业保证金可以用国债证券、地方债证券或者其他运输省令所规定的有价证券代替[5]。澳门第48/98/M号法令第54条要求，提供担保系透过以旅游局为受款人之银行担保或银行存款为之[6]。

在交纳数额上，或者按照旅行社的经营范围来确定，如台湾要求综合旅行业、甲种旅行业、乙种旅行业分别缴纳不同数额的保证金[7]；或者按照旅行社的交易额来确定，如日本；或者采用综合的计算办法，冰岛的旅游管理法规定了三个计算基准，即营业额最高的连续两个月的营业额的60%、营业额最高的连续四个月的营业额的35%以及年度总营业额的15%，其中数量最高的应为法定计算基准，同时保证金的数额不能少于100万ISK[8]。并且，该数额还可以根据旅行社的经营状况进行调整，例如，台湾地区的《旅行业管理规则》第12条第(六)目规定，经营同种类旅行业，最近两年未受停业处分，且保证金未被强制执行，并取得经中央观光主管机关认可足以保障旅客权益之观光公益法人会员资格者，得按(一)至(五)目金额十分之一缴纳。由交通局观光局发还原已缴纳保证金的十分之九[9]。

3.2 赔偿基金的交纳和管理模式

我国的香港地区采取的则是赔偿基金的模式。《香港旅游代理商法》第32H规定：旅行代理商有法律责任以缴付征费方式，向赔偿基金供款。赔偿基金征费须就有关的旅行代理商所收到的每笔外游费而缴付……该款额参照一个百分率确定，而该百分率是由财政司司长藉在宪报刊登的公告，为施行本条而在当其时指明的[10]。

加拿大安大略省规定，所有注册人必须参加补偿基金，旅行代理商和旅行批发商必须每年两次向委员会缴纳以下款项：(1)25元附加税；(2)每1000元(或少于1000元)的销售额需缴纳0.25元附加税[11]。

3.3 两种形式的比较以及对我国立法的启示

从立法的比较研究不难得出结论，履约担保和赔偿基金都是被普遍采用的方式，其在实施过程中各有优劣。

履约担保金是由旅行社直接交付的资金，因此对企业形成了一定的威慑力。但是，由于个体企业所交纳的资金数额是有限的，所以履约担保金对消费者的赔付能力有限，对企业而言容易造成资金压力。

赔偿基金虽然对企业普遍征收，但是因为其收取是根据企业的经营额确定,且单笔收取的金额数量较小，对企业而言不会形成资金压力；同时，普遍收取的资金所形成的赔偿基金数额是非常可观的，可以有效地用于赔付消费者的损失。不过，由于赔偿基金并非特定旅行社的财产，所以对旅行社的威慑力较弱，也有观点认为这是让“好”企业为“坏”企业买单。

《旅行社管理条例》和《旅行社条例》采用的都是履约担保金的方式。如果在今后的行业管理体制中继续沿用这一模式的话，就需要对质量保证金的交纳数额作出合理的评估,例如科学地统计质量保证金的使用频率和使用数额，在此基础上确定质量保证金的交纳数额，并考虑是否按照旅行社的经营业绩来确定质量保证金的数额。

相对而言，如果在以后的立法中转而采用赔偿基金的管理模式，由管理机关按照企业的经营收入来收取一定的费用，并统一进行管理和使用，应该是更好的管理模式。不过这对管理机关提出了很高的要求：有关质量保证金的收取数额、使用范围、使用数额必须公开，并接受相关的审计，否则这项制度的公信力便会遭到严重的质疑。

[1]窦群.关于旅行社质量保证金制度的回顾与思考[J].旅游学刊,1996,(4):26.

[2]杜江.中国旅行社业发展的回顾与前瞻[J].旅游学刊,2003,(6):34.

[3]张凌云.我国旅行社业垂直性分工的规制性障碍(下)[N].中国旅游报,2005-25-23.

[4]戴斌.论政府规制与旅行社业不正当竞争[J].桂林旅游高等专科学校学报,1999,(1):47.

[5]殷作恒.日本旅游法律法规[M].北京:社会科学文献出版社,2005.

[6]杨富斌,王天星.旅行社监管法律制度研究[M].北京:知识产权出版社,2007.

[7]旅行业管理规则[EB/OL].http://admin.taiwan.net.tw/law/law_show.asp?selno=30&detailno=378.

[8]杨富斌,王天星.旅行社监管法律制度研究[M].北京:知识产权出版社,2007.

[9]旅行业管理规则[EB/OL].http://admin.taiwan.net.tw/law/law_show.asp?selno=30&detailno=378.

[10]旅行代理商条例[EB/OL].http://translate.legislation.gov.hk/gb/www.legislation.gov.hk/blis_export.nsf/chome.htm.

[11]驻多伦多办事处.加拿大旅游法规介绍[J].旅游市场,2004,(9):33.

F590

A

1005-5800(2010)10(c)-168-02

北京联合大学旅游学院中青年骨干教师资助项目。