城市拆迁中依法行政问题探讨

崔静

（贵州大学法学院，贵州贵阳550025）

一、问题的提出

城市化是现代产业革命的客观产物，是人类生产与生活方式由农村型向城市型转化的历史过程。由于城市化，使资源、产业、信息、政策等各种要素在新的环境下重新优化整合、充分发挥效能，从而大大加快社会生产力的发展，推动社会的进步。城市化进程的加快和城乡二元对立结构的逐步消解对中国社会生活的诸多方面带来了深远影响，最直接的影响表现在对土地需求的急剧增长，与此相关，城市房屋拆迁的问题凸显出来。城市房屋拆迁是城市化进程的必然。然而，拆迁过程有国家权力的介入，就演化成为公法行为，如果公权的行使和私利保护之间的关系处理不好，将会严重影响城市化的进程和公民权利的保护。另外，城市房屋拆迁是一项极为复杂的系统工程，涉及众多利益主体，更涉及公共利益和私人利益的平衡。因此，行政机关在城市拆迁的过程中到底充当了一个什么角色，是公共利益的坚强捍卫者，还是强势拆迁的强制执行者。违法拆迁频频引发的群体性事件直接影响和谐社会的建设。类似事件的发生不得不引发我们的思考，我国的城市拆迁制度在依法行政的道路上是否出现了偏差。如何把城市房屋拆迁行为纳入了法治轨道，应如何完善被拆迁人的权益保护机制？本文力图通过对上述问题进行全面分析和深入论证，从依法行政的角度进行城市房屋拆迁制度改革和创新研究，规范拆迁行为，保护被拆迁人的权益。

二、依法行政与城市拆迁中政府的角色定位

城市房屋拆迁主要涉及三方主体，即:拆迁申请人、被拆迁人和政府有关部门。目前,在城市房屋拆迁领域基本采取行政主导拆迁模式，被拆迁人的意愿难以体现，大多只能被动接受政府作出的拆迁决定并配合拆迁实施，行政权力对于被拆迁人而言具有单方意志性。一方面，多数国家都将拆迁作了公益拆迁和非公益拆迁的分类。前者以公益为拆迁的基本出发点，具有公权力介入的前提，可以说是一种带有不平等性的强制行为;对于后者，也称商业性拆迁，是卖方自由处分土地使用权和房屋所有权的个人行为，属民事行为的范畴。但我国在制度构建中并未对两种不同性质的拆迁加以区别对待，而始终将拆迁属性一律归为行政行为。全过程都以政府的行政强制力为依托，带有浓厚的行政管理色彩。最为关键的是，拆迁是政府转让土地的必然延伸。实际上不管被拆迁人是否愿意，被拆几乎成定局。被拆迁人在拆迁过程中丧失话语权。另一方面，拆迁的各方主体，拆迁人是作为行政机关代理人身份出现。本质上讲，不平等的、以行政权为主导的法律关系是行政法律关系。它将商业性拆迁的民事行为也演变成了一种强制指令。同时，我国为城市建设改造进行的大部分拆迁并非总是出于公益目的。各国通行作法是对商业目的的拆迁予以严格限制，禁止用国家征收之类的行政干预手段实现市场规则下商业目的的拆迁。反观我国情形，最通常的做法是地方政府通过公权力的强制性从房屋产权所有者手中廉价甚至无偿取得土地使用权，再出让给开发商进行开发。利益在出让的过程中就能显现，某些政府为了地方经济增长或出于“政绩工程”，以市场价格出让给开发商，巨大的利润空间归属政府;而政府如果以低于市场的价格出让给开发商，巨大的差价就落到了开发商手中。这两种做法都严重背离了公共利益的本质，最终的结果是被拆迁人只能得到微薄的补偿，而开发商和寻租者从中获取暴利。即便是公共基础设施建设等公共利益所为的拆迁，也大量存在程序不合法或补偿过低等现象。然而，权力来源于权利，权力应以权利为界限。由此，现代政府在城市房屋拆迁工作中的准确定位应该是也必然是法治政府、有限政府、服务政府。既是城市的管理者，也是被拆迁人权益的捍卫者。要求政府工作人员增强角色意识和程序意识；端正位置，应通过民事协商途径解决的问题坚决不插手，政府有关职能部门做好宏观管理工作就履行了自己的职责，不需越俎代庖深入太多的微观事务。只有淡出利益，才能保证公平的真正实现。

三、阻碍城市拆迁依法行政的主要因素

1.拆迁行为依据的混乱

法律规范的混乱导致对城市拆迁行为规制乏力。目前，我国从中央到地方已有一套拆迁法律规范体系，问题在于法律法规内部就存在着矛盾，而且实际的拆迁行为也或明或暗与施行的法律相悖，无法良好体现我们追求的依法行政。在诸多规范中，由国务院制订的行政法规是拆迁法最重要部分。作为行政法规的《城市房屋拆迁管理条例》成为目前拆迁行为最高层次的规范性依据，但该条例较为原则，难以统一全国各地的拆迁活动，尤其是拆迁补偿安置标准，更是由地方政府甚至县级政府所制定的规范性文件为依据，增加了适用法律的难度。其他法规则主要包括国务院制订的《城市私有房屋管理条例》、《土地管理法实施条例》、《城市房地产经营管理条例》等行政法规，他们都含有调整拆迁行为法律关系的规范。此外，部门规章也是拆迁法的组成部分。近些年建设部所发布的规章，对加强拆迁管理发挥了较大的实际作用。地方性的政策和规章制度以及司法解释也在指导着实际的拆迁工作。上述这些庞杂的规范并非结构严谨、层次清晰的拆迁法体系。事实上，从文本规定上看，它是一套内部不协调、较零散的规则，凸显了国家立法与社会发展需求之间的矛盾。最终，这些规则必定无法顺利推行，实际的制度安排只能是各主体利益博弈的结果。

2.行政权力的异化

政府职责和角色界定不清，拆迁管理不到位，行政拆迁行为的随意性大，而且缺乏有效的监督机制。长期以来，为城市改造和建设而进行的拆迁，都是政府行为，政府成为直接的受益者，拆迁中自然谈不上任何公平交易，且拆迁行为缺乏理性。对于何为“公益”，如何为才有利于城市发展，政府决不是唯一的“智者”，必须有公开参与的制度性保证，由当事各方严格地按照公正的规则进行协商讨价还价，而政府需摆正自己的位置，仅作公正的裁判，对利益冲突作出不偏不倚的裁决，方能使城市房屋拆迁走上法治轨道。

3.司法权的弱化

大行政、小司法是我国权力设置的特点。行政权力在城市拆迁中缺乏其他权力的监督。出现该为时不为，不应为时滥为或错为的情况。由于制度设计缺陷，司法机关在处理城市房屋拆迁案件时难有作为。被拆迁人司法救济途径不畅通。根据《条例》规定:“被拆迁人或房屋承租人在裁决规定的搬迁期限内未搬迁的，由房屋所在地的市、县人民政府责成有关部门强制拆迁，或者由房屋拆迁管理部门依法申请人民法院强制执行。”由此剥夺了被拆迁人享有的司法救济途经。正是由于司法救济权的缺失，被拆迁户权利受损后，要么沉默，要么上访，甚至演变出暴力抗争的悲剧就不足为怪了。

四、对策建议

1.建立房屋拆迁的市场化运作机制

强化政府的服务意识，规范拆迁行为，必须严格区分“公益目的拆迁”与“非公益目的拆迁”。两类性质不同的拆迁所追求的根本的目不同，因此决不能像现行机制一样适用单一模式、程序。在拆迁的法律依据中应该明确政府介入拆迁只限于“公共利益”的需要，如非为了社会大众的利益，政府不能充当拆迁命令的发布者，改变目前政府定位模糊而在权力触角深入拆迁各环节的状况。必须按照公正、透明的方式，对城市建设拆迁项目推行房屋拆迁招、投标制度，从而确定建设拆迁项目的拆迁单位、评估单位和房屋拆除单位。在所有的建设项目进行拆迁评估时，必须保证被拆迁代表参与选择拆迁评估单位，并保证其整个过程的监督权。另外，拆迁评估应在政府房屋评估基准价的基础上，结合各方面等因素来确定拆迁补偿，并且政府要定期结合房地产市场变动重新评估并制定区位房屋评估基准价。总之，引入市场化操作机制是解决拆迁矛盾的重要环节。

2.构建城市房屋拆迁程序

在程序方面,必须在房屋拆迁实施前就允许该区域被拆迁居民的广泛参与。并对是否因公益的需要而收回土地使用权的真实性进行翔实科学的论证。政府只有在保证公民知情和参与并进行合理性、可行性论证后依法收回建设用地使用权,启动城市拆迁的进程,才是正当拆迁程序，进而使拆迁行为获得合理性基础。基于此，建议将听取利害关系人的陈述作为拆迁决定的必经环节，未听取意见而作出的拆迁决定应当归于无效，这就赋予被拆迁相对人抵抗强势的权利，获取维护权利的前馈救济手段。同时设计合理、公平的听证制度，让被拆迁人获得重大拆迁行为的听证请求权，对于拆迁这种严重影响被拆迁人基本利益的行为是尤为必要的程序性权利。

3.健全城市房屋拆迁补偿的合理标准

在非公益拆迁中，要让市场成为补偿标准确定的主导。西方很多国家都建立了比较完善的市场补偿体系，由于征地造成的当事人损失能以市场标准获得充分补偿。政府完全退出市场起主导作用的领域，让位于双方当事人自主协商的市场化方式。我国在这方面的改革是势在必行。即由拆迁人和被拆迁人在初步评估的基础上自由充分协商以确定最终的拆迁补偿金额。政府在整个过程中只需对双方有无违法违规行为进行监督，不能也无需直接介入。此外，在补偿范围上，为了公平合理的补偿被拆迁人，既要考虑房屋的现有价值，又要一定程度的考虑房屋的区位要素和预期的潜在价值。因此，除弥补实际损失之外，对再购房差价进行补贴也是保障私权利的重要手段。

4.充分发挥司法监督的功能

行政裁决对公民人身及财产纠纷的处理不是终局性的，司法最终裁决是世界各国的通例。如英国就成立了专门解决拆迁纠纷的法庭，保证了当事人的诉权。因此，在拆迁领域要赋予公民司法救济权，以实现对行政权力行使的不当、越位进行有效的司法监督。构筑被拆迁人权益保障的最后一道防线。同时，应当强化司法机关实施强制拆迁的功能，严格限制行政强制拆迁的范围，使行政机关在拆迁过程中划定明确的权力界限。强化司法权在拆迁过程中保障公民权益的作用。

[1] 张晓玲.试析城市建设征地拆迁中的土地制度[J].河海大学学报(哲学社会科学版)，2004，(04).

[2] 李钟书，翁里.论城市拆迁中社会利益和经济利益的博弈[J].安徽大学学报（哲学社会科学版），2004，28(04).

[3] 袁震.论我国城市房屋拆迁立法的应然思路——一个物权法的思考视角[J].四川理工学院学报（社会科学版），2008，（01）.

[4] 吴秀荣.论城市房屋拆迁中行政补偿制度的缺失[J].前沿，2008，（01）.