坚守土地调查生命线——第二次土地调查质量管理初探

浙江省国土资源厅地籍管理处 徐志红

坚守土地调查生命线
——第二次土地调查质量管理初探

浙江省国土资源厅地籍管理处 徐志红

《国务院关于开展第二次全国土地调查的通知》（国发〔2006〕38号）和第二次土地调查电视电话会议的召开，标志着全国第二次土地调查正式启动。这次调查，是自1996年第一次全国土地调查完成以来的第二次全面土地调查，这次调查对掌握真实准确的土地基础数据、全面落实科学发展观，完成“十一五”规划的任务具有重要意义。这次调查，要查清城乡每一块土地特别是基本农田的具体情况，建立和完善我国土地调查、土地统计和土地登记制度，实现土地的信息化、网络化管理，开展社会化服务，满足经济社会发展和国土资源管理的需要。数据质量是本次调查的生命线。李克强副总理明确要求：要坚持实事求是，绝不能搞“数字游戏”。曾培炎副总理要求：地方各级政府要依法开展土地调查，并对当地调查数据的真实性负责。徐绍史部长强调：要加强核查，严打作假，出台政策，确保调查成果的质量。

一、确保第二次土地调查成果真实的意义

1、是科学编制土地利用总体规划，实现“双保”的基础。省政府对新一轮土地利用总体规划修编高度重视，而编制土地利用总体规划，必须有准确翔实的土地基础数据作为支撑。通过开展第二次土地调查，查清我省城乡土地资源和利用情况，并在此基础上编制新一轮土地利用总体规划和年度土地利用计划，对城乡土地资源进行科学规划、合理配置、优化利用，从土地总量和土地利用结构上进行优化和合理布局，达到对每一块土地进行资源的集约、最优、合理利用的目的，切实保障土地资源可持续利用和经济社会可持续发展，保障经济建设对土地资源的需求。

2、是实施土地用途管制，确保土地节约集约利用的依据。针对我省人多地少、土地资源不足等问题，为了贯彻落实好“合理利用每寸土地，切实保护耕地”的基本国策和“365”计划，提高土地节约、集约利用水平，迫切需要获取真实准确的第二次土地调查数据，查清我省建设用地总量、分布和利用结构，及时掌握建设用地供应总量和城乡存量建设用地的数量及分布，调整土地供应总量和用途，为集约高效利用土地资源提供基础；查清我省基本农田的数量和分布状况，为对基本农田进行严格管制提供翔实的资料，为建立基本农田保护政府责任制提供依据。

3、是建立现代土地产权制度，构建和谐社会的重要保障。当前，我省土地调查和土地登记仍以传统的技术手段为主，信息化程度不高，图件更新不及时，调查内容和指标不全面等，造成土地资源日常管理决策难、规划难、执行难，造成土地产权管理不够精细，通过开展第二次土地调查，查清城镇、独立工矿和农村居民点内每一宗土地的权属、界址、用途和面积，明晰土地权益归属，是建立现代土地产权管理制度，严格土地资产管理，有效保障土地权益，构建和谐社会，维护社会稳定的重要保障。

二、第二次土地调查质量存在的问题及原因分析

我省第二次土地调查，总体质量是好的，王世元副部长在2009年5月5日第二次全国土地调查电视电话会议上指出，“北京、江苏、浙江、山东、湖北、福建、广东等地加强成果检查验收，上报成果不仅速度快，而且质量高。”但由于第二次土地调查时间紧、任务重、要求高，从内业核查、国家复核看，我省还存在以下几个方面的问题。

1、少量图斑调查不够准确。由于我省农村土地调查数据上报前核查把关严格，在全国土地调查办国家级内业核查中对我省仅提出疑问图斑2.5万个，平均一个县200多个，不到全国平均的三分之一。但从国家级复核成果看，仍存在对部分地类认定不准确的问题，如部分县（市、区）城镇及农村居民点综合过大，将城镇和农村居民点周边的耕地和林地等调查为建设用地；部分县（市、区）将风景名胜及特殊用地范围内的林地等非建设用地认定为建设用地，将地下采矿、山体内部采矿用地周边的大片林地认定为采矿用地等。

2、“批而未用”土地调查不够彻底。对“批而未用”的土地，国家明确要求，必须附批文扫描件、勘测定界图和具体项目清单，并按照土地勘测定界图的坐标落实到二次土地调查的底图上。但部分县（市、区）调查不够彻底；有的没有按照批文批准的用地范围来确定位置和范围；有的已经开工建设，有的审批资料不齐全或缺失、有的数据库录入过程中出现差错。

3、权属调（核）查参与力度不够。这次城镇土地调查区别于初始地籍调查，其中之一是要对已登记发证宗地的权属进行核查。目前，各地城镇土地登记发证率基本在90%左右，所以地籍调查重点是要对已登记发证宗地资料进行全面的梳理，对登记信息进行全面的核查。但在实施过程中，存在着国土部门权属核查参与力度不够，甚至个别地方还存在“一脚踢”的情况。

存在上述问题的原因主要有以下几个方面：

1、规模队伍偏少与时间紧、任务集中的矛盾。二次调查由于是全国同步开展，全国这么大的工作任务，就集中在这二十几个月，省内专业测绘队伍任务大多处于饱和状态，省外专业测绘队伍来我省承揽业务的明显少于前几年，很多地方招标都出现投标单位不到三家的窘境，以致后期不少县（市、区）二调项目无奈地选择规模较小的队伍。由于小单位偏重追求眼前效益，临时招聘人员多，内部质量管理体系不健全，不可避免对调查成果质量产生影响。

2、工作要求与管理现状的矛盾。由于土地调查机构不够健全，土地调查工作缺少稳定的专业队伍来承担，一定程度上也对调查工作产生了不利影响。目前，各市、县（市、区）都成立了二次调查的组织机构，但实际还是地籍或规划科的人在管，由于科室业务人员本身工作任务就比较重，二次调查要求的时间又紧、技术要求又高，再加上个别同志专业知识不够、责任心不强，参与力度不够，未对外包或临时招聘人员承担的二次调查成果进行检查，影响了调查成果质量。

3、资源保障与保护的矛盾。我省土地资源保障与保护矛盾十分突出，这给国土资源管理工作造成很大压力。特别是县(市、区)国土资源部门担心，二次调查成果作为“一张图”工程的基础之一，应用于建立“批、供、用、补、查”等综合监管平台，会给今后保障与保护带来更大难度和压力。

三、抓好第二次土地调查质量的方法与措施

1、提高认识，是确保数据真实的前提。第二次土地调查是在我国应对国际金融危机、保持经济长期平稳较快增长、推动经济结构调整、转变经济发展方式的特殊时期开展的一项重大国情国力调查，是国土资源管理的一项基础性工作。做好第二次土地调查，能够为国土资源管理工作打下坚实的基础，为经济社会平稳较快发展提供有力的保障。调查成果质量是第二次土地调查工作成败的关键。

2、建立制度，是确保数据真实的基础。一是建立招投标制度，确保调查队伍技术力量雄厚、调查经验丰富、质量管理过硬；二是建立方案评审备案制度，确保调查内容明确、路线正确、结果准确；三是建立培训上岗制度，确保调查人员掌握要领、严格规范操作；四是建立检查验收制度，确保调查成果质量；五是建立责任追究制度，避免弄虚作假。

3、应用高新技术，是确保数据真实的手段。我省在第二次土地调查之初，就制定了适合我省土地调查实施方案，科学设计调查流程，统一调查标准、统一调查底图、统一调查方法，千方百计提高数据质量。根据全国土地调查办的批准，我省加强部门联动，充分利用基础测绘成果，应用精度较高的1：1万航摄正射影像图作为调查底图，大大提高了调查成果的质量和精度。在项目进行过程中，及时出台《浙江省数字地籍调查技术规范》、《浙江省地籍调查数据库规范》等技术规范，规范了全面应用3 S（R S航空航天遥感、GI S地理信息系统，GPS全球定位系统）等现代信息技术开展第二次土地调查的技术路线，明确基本要求，确保第二次土地调查成果的整体质量水平。在成果提交后，广泛应用航天航空遥感、卫星定位、信息网络等技术手段，对上报资料进行核查，确保成果质量。

4、加强监督检查，是确保数据真实的核心。强化《土地调查条例》、《土地调查条例实施办法》的宣传培训和贯彻落实，使大家认识到虚报瞒报数据改调查数据的危害性和严重性。树立各级人员的法律意识，强化一线作业人员责任意识，加强对作业队伍的监督和管理，同时，省厅和市局不定期组织督查组，赴各地督促检查成果质量情况，发挥监督和检查的作用，监察部门要严肃查处有关违法违纪行为。同时考虑到本次土地调查政策性、专业性、技术性较强，涉及到调查、测绘、信息、土地、法律等诸多领域，针对这种情况，在县级自查、市级检查、省级核查的基础上，协调多方力量，分类加强质量监督和检查，强化省级核查，通过县级自查、市级外业检查、省级内业核查、县级核查修改、省级再次复核的程序，确保调查成果真实、准确。

5、配备到位，是确保数据真实的保障。做到机构到位、人员到位、培训到位、经费到位。健全土地调查领导机构和工作机构，抽调精兵强将，充实人员力量，选用高水平的调查队伍。加强培训，全面提高调查人员的政策水平、专业素质和技术能力。调查经费由各级财政统筹安排，列入预算，及时拨付，确保工作顺利进行。