运用案件质量考核机制加强检察业务管理的途径

文◎佟晓琳

运用案件质量考核机制加强检察业务管理的途径

文◎佟晓琳*

笔者仅以北京市检察机关正在开展的案件质量考核制度为依托，对如何运用案件质量考核机制加强检察业务管理进行初步的探讨和论述。

一、检察业务管理与案件质量考核的关系

检察业务管理与案件质量考核是辩证统一的关系，毋庸置疑，案件质量考核仅是手段，检察业务管理才是目标，应当说，没有科学的案件质量考核就不可能对执法办案工作效果和检察人员工作绩效进行合理的评价和验证，也就不可能对检察业务进行有效的管理。因此，从这种意义上说，只有充分利用好案件质量考核制度才能实现对检察业务的有效管理，案件质量考核是检察业务管理的中心控制检验环节。现代检察管理的发展趋势是弱化行政管理，强化内部司法监督，而案件质量考核制度就是开展内部监督的利器和桥梁，能够实现对各业务部门办理案件的集中统一管理，实现检察业务管理的横向制约，为构建多维度、网络化的检察业务管理体系书写了具有划时代意义的一笔。

二、案件质量考核机构是专司检察业务管理的主体

（一）检察业务管理主体是多元化的

检察业务管理的主体在微观层面（对个案的办理）有纵向的检察长、部门负责人乃至主诉检察官，宏观管理方面（对各项检察业务）主要是各职能部门，如各业务部门对本部门检察业务工作进行全面的检查和管理，政治部门通过对办案人员的评优表彰激励办案人员提高案件质量，进而实现对检察业务的管理，纪检监察部门通过对执法过程中违法违纪行为的查处实现对检察业务工作的监督控制，检察委员会办公室通过对提交检委会审议案件的程序性审查和检委会决定的督查督办来辅助检委会对检察业务进行管理。

（二）案件质量考核机构是检察业务管理的中心和枢纽

除了以上微观宏观的管理主体外，还需要有一个专门的机构，能够在诉讼程序外、实现在检察机关内部对各业务部门的监督管控，这种监督管控包括考核评估、督导督查、办案分析以及风险预警等，而这些内部监督手段和措施都可以通过案件质量考核制度来实现，进而可以得出结论：案件质量考核机构是检察业务管理的主要主体，能在检察业务管理中发挥不可替代的作用，是对检察长直接负责的检察业务管理助手。案件质量考核机构是专门从事案件质量考核的机构，它的唯一职责就是对各业务部门中各承办人办理的各起案件进行院级的质量考核，通过对案件质量的检查和测评，追踪案件办理情况，查摆存在的问题，提出解决的对策，并及时进行报告反馈，预警质量风险，利用考核结果奖优罚劣，根据考核结果选人用人，引导检察人力资源合理分配，而这些考核职责的履行客观上就是在进行检察业务管理。

（三）案件质量考核机构应当独立化

笔者认为，设立独立的案件质量考核机构作为案件（检察业务）管理中心更加有利于开展案件质量考核工作，客观上也更加有利于检察业务管理。理由如下：

1.从案件质量考核工作的专业性、技术性、综合性来看，案件质量考核工作要充分发挥职能作用，避免流于形式，就必须赋予院级考核主体以相对超脱的独立的地位，即具有独立的建制和独立的职能，确保人员合理配备。因为案件质量考核机构有权对全院各业务部门的工作进行监督和评价，是检察长管理职能部门和检察人员的桥梁和纽带，然而无论是将案件质量考核机构下设于法律政策研究室还是内设于检委会办公室，都具有极强的附属性，让一个附属于职能部门的机构来监管其他职能部门的工作绩效和办案质量，不符合逻辑，客观上将案件质量考核机构置于尴尬的境地。

2.从案件质量考核机构的内部组成来看，各院的通行做法都吸纳了检委会专职委员，再加上几名专职工作人员（视工作量即案件数量而定），而检委会专职委员的特殊身份地位更决定了案件质量考核机构不应附属于其他职能部门，因为将职级与党组成员并列的检委会专职委员放在职能部门的附属机构中，会造成组织体系上的不协调。此外，案件质量考核专职工作人员工作职责的履行程度也取决于案件质量考核机构的设置，如果案件质量考核机构是独立的，那么专职工作人员的工作就更加专业化，也更加可能充分发挥自身的聪明才智，全心投入案件质量考核工作，而如果案件质量考核机构是下设于或内设于其他职能部门，那么专职工作人员的工作也必然具有从属性或者兼职性，必然会分散其在案件质量考核工作中投入的精力和智慧。

3.组织规模与其开展工作的范围和力度是相匹配的，也就是说，只有赋予案件质量考核机构以独立的参谋部门地位，案件质量考核工作才能开展得广泛深入，覆盖到每一个案件每一个环节，才能切实履行监督督导、检查评估和业务指导等职能，才会有科学发展的空间，也才能更好为检察业务管理服务。

4.现行检察业务管理体制上的弊端客观上也要求对管理主体及组织结构进行改革和创新，成立专门的权责统一的检察业务管理机构，而案件质量考核机构具有专门承担检察业务管理工作的天然优势。但是，笔者并非倡导把案件质量考核机构凌驾于其他业务部门之上，而是建议重新整合检察人力资源，调整组织结构及管理体系、管理框架，将案件质量考核机构作为专门的纯粹的参谋部门与其他业务部门平行。

三、全程监控案件质量是对检察业务进行过程管理的实现途径

（一）检察业务管理是动态的过程管理

检察业务管理体系［1］应当包括管理组织架构、办案流程管理、案件质量考评、质量预警反馈以及案件考核奖惩，而案件质量考核制度的应然状态就囊括了以上所有环节和所有内容。事前预警是通过发出质量风险预警提示检察人员要注意预防质量问题的产生。事中监控是通过追踪检查实现对案件的动态监管和控制。事后评价是通过对已办结案件的质量等级评定控制错案的出现。分析反馈是通过定期定量地对办案情况进行综合分析，发现问题，查找根源，并进行反馈，进而指导办案。

（二）通过案件等级评定对案件质量进行结果控制

北京市各检察机关对于案件质量的事后评价考核工作开展得井然有序，各基层院都能够根据案件质量标准通过对办案活动认定事实、适用法律、办案行为规范及办案效果的客观、公正评价对案件质量进行A、B、C、D四个等级的评定，并规定了相应的案件等级审议确定程序。对案件质量进行事后考评对于已经办结的案件没有直接作用，主要作用在于对检察人员潜移默化的影响、指引和警示，但是，应当看到，仅仅评价案件的质量等级，而不对考评结果加以运用是没有任何意义的，这种作用也完全无法发挥，所以，《考核办法（试行）》作出了考核结果计入个人执法档案，作为考核个人执法业绩重要依据的规定，这样，才能激励检察人员全力提高案件质量，努力挖掘能够提升案件等级评价结果的要素，使公正廉洁执法、提高办案质量和水平成为检察人员的自觉追求，进而实现一定的管理控制作用，通过事后考核达到管人管案的目的。

（三）通过质量风险预警对案件质量进行事前控制

案件质量考核机构应根据检察业务发展规律，定期对办案数据进行统计、分析和研究，对各类案件数量设置预警标准，达到预警标准时，应及时向检委会及业务部门发出质量预警，重点应关注不立案、不批捕、不起诉、无罪判决、撤案以及被法院改变定性等重点案件的动态发展状况，要与当时阶段性的法律政策及工作要求进行比对，当出现不正常的上升或下降态势时，积极采取措施，修正当前工作，并开展调查研究，查找原因，研判对策，为领导科学决策服务。对容易出现的倾向性问题、普遍性问题及时向业务部门发出质量预警，为检察业务工作服务。

（四）通过重点案件监控对检察业务进行动态追踪

笔者认为，对重点案件要实现全程监控，既要进行程序管理，又要进行实体管理，也要进行文书管理以及执法规范化管理。利用信息化平台，进行流程管理，找准办案各环节的接口，检查各环节办案活动是否合法，是否在法定期限内办结，防止出现程序违法问题。通过查阅卷宗，参加案件讨论等方式，对重点监控的案件如被改变移送罪名、追诉漏犯漏罪、不立案、不批捕、不起诉及撤案等案件进行实体审查，并提出监控意见，防止发生定罪量刑方面的实体错误。通过跟庭考核，检查法律文书制作等，监督检察人员的办案行为是否规范，防止因执法不规范影响检察机关的执法公信力和人民群众对检察工作的满意度。但是，需要特别强调的是，对重点案件的过程控制和动态管理并不意味着案件质量管理机构可以干预办案，案件质量考核机构仅有建议权，当监控意见与承办人意见不同或者发现办案过程存在问题和风险时，案件质量管理机构应当及时向检察长或检委会报告，提出自己的意见和建议，由检察长或检委会决定对案件的处理方式。

（五）通过案件抽查对检察业务进行事中控制

目前北京市各检察院运行的案件质量考核机制都是以事后考核为主，事中监控为辅，但是应当看到，事中监控对于正在办理案件的管理效能更大，能够有效预防案件质量问题的出现。因此，案件质量考核机构应当定期根据工作情况确定合适的抽查范围和抽查比例，对正在办理的重点案件或者已经办结的案件进行抽查，对正在办理的重点案件提出考核建议供承办部门参考，并可召集案件讨论，当出现考核部门和承办部门意见分歧时，应报检察长或者检委会决定。对已经办结的案件进行全面检查，测评该案的案件质量是否达到了应有的水平，能否再提升一个层次，承办人的办案活动是否全面、细致、深入、合法、公正、高效。

（六）通过分析总结对案件办理情况进行反馈

对案件质量考核中发现的问题及趋势定期进行综合分析总结、调查研究，认真研究质量问题发生发展的规律，从中找出制约案件质量的症结所在，并向检委会、检察长及承办部门及时进行反馈，进而指导、促进办案，掌握检察业务管理和控制的主动权，有效预防案件质量问题的发生。此外，应建立业务部门定期向案件质量考核机构报送案件质量情况综合分析报告的工作机制并加以固化，既可以为案件质量考核机构制作案件质量考核分析报告提供可靠依据，又可以促使业务部门对办案情况及案件质量进行自查自省。

四、充分利用考核结果是检察业务管理到位的决定因素

（一）完备的检察业务管理体制离不开考核结果的运用

科学的检察业务管理体制应当包括办案责任系统、案件质量考核评价系统和办案人素质养成系统，这种三元管理结构体系是系统管理理论应用于检察管理的成果［2］，认真分析这个管理结构可见，办案责任系统和办案人素质养成系统的运转都有赖于案件质量考核评价系统，也就是说，只有充分运用案件质量考核结果，构建考核奖惩机制，才能完整地构建检察业务管理系统，充分利用案件质量考核制度实现对检察业务的有效管理。

（二）应建立考核结果服务于业务管理的制度体系

如信息通报制度，即定期将本院A类、C类、D类案件的基本情况及其承办人进行公示通报，以提高案件承办人的质量意识和荣辱意识。研讨制度，即针对考核和重点监控中发现的疑难、复杂问题及经常性、普遍性、倾向性问题，举办专题研讨会，强化业务培训，指导办案。对于检法两家认识不统一的分歧问题，召开座谈研讨会，形成统一认识，避免因认识分歧产生的质量瑕疵。一票否决制度，即对于承办的案件出现过D类考核等级且有执法过错的承办人及所在业务部门实行一票否决，取消其评优评先资格。优质案件评选制度，即以案件质量考核系统为依托，从A类案件中评选出办案质量和效果特别突出的精品案件或典型案件，并结合优质案件评选结果选拔业务能手，通过精品、典型案件及业务能手的示范、引领、借鉴效应，增强检察人员的竞争意识和质量意识，进而促进案件质量的提高和业务水平的提升。

（三）考核奖惩机制能保障检察业务管理的力度

在执法水平和能力一定的情况下，案件质量归根结底取决于办案人员的重视程度和执法态度，因此，案件质量考核工作必须强化责任，且与个人绩效及二级量化考核挂钩，如果考核结果与办案责任脱节，没有相应的责任承担和追究、缺乏考核奖惩机制，那么案件质量考核对于检察业务管理就没有任何意义可言，仅仅成为调研的手段或者平台，那么就与最高人民检察院部署案件质量考评工作的初衷是相背离的，案件质量考核就从硬武器变成了棉花糖。因此，考核结果必须计入案件承办人的执法档案，且与岗位目标考核挂钩，与评优评先、晋职晋级挂钩，真正做到奖优罚劣，错案追究，惩罚责任主体，并认真纠错补救，激励办案人员牢固树立质量意识和责任意识，充分调动办案人员的工作积极性，以强制性压力促使办案人员全力办出高质高效案件。

注释：

［1］李磊、范志勇：《论检察机关案件质量管理体系》，载《中国检察官》2006年第3期。

［2］陈凤超、吴海光：《新型案件质量管理机制的理论模型与制度重构》，载《人民检察》2006年第7期。

*北京市西城区人民检察院［100035］