切实解决征地难问题 促进社会和谐

宁波市国土资源局 陈玉华

切实解决征地难问题 促进社会和谐

宁波市国土资源局 陈玉华

随着中国经济的发展，城市化程度日益提高，政府在推进城市化进程和经济建设过程中，需要向城郊、农村征用土地。目前，各地在土地征用上的做法也不统一：经济发达地区被征地农民的权益相对有保障，经济欠发达地区强行征地、强占土地和侵害被征地农民的权益的事件时有发生。这种现象一直是社会和舆论关注的焦点。

一、现行征地难的主要问题

1、征地补偿价格与市场价值相背离

从1999年国土资源部部署五省区开展征地制度改革，至今已近十年，浙江作为试点省份，在这轮征地制度改革中，对于提高征地补偿标准，实行综合“区片综合价”征地，建立并推行失地农民基本生活保障制度等方面作了有益的尝试，为全国提供了实践经验，为完善征地制度做出了应有贡献。根据国土资源部（国土资发[2008]135号）和浙江省（浙土资办[2008]136号）要求，宁波市以甬政发[2009]24号文件《关于调整宁波市三江片征地区综合地价的通知》对征地标准作了相应的提高，但计算依据还是产值倍数法。笔者认为这种方法未能体现被征收土地的市场价值。土地的真正价值应该是由两部分组成：一部分是按照目前在征地过程中实行的综合“区片综合价”；另一部分是的土地价值（由于土地用途发生变化所产生的价值），就是土管部门代表政府招拍卖的标的。现行法律规定：任何单位和个人进行建设，需要使用的土地，必须依法申请使用国有土地。城市建设使用土地必须通过征用集体土地来完成。因此，征地成为一项十分频繁的土地管理活动，它成就了我市每年刷新的发展指标；但同时也给被征地者的生产方式转变和生活保障等留下了不少的社会问题。也有人认为：工业化、城市化创造了土地增值，是国家经济发展带来的，因此土地增值的主要部分应当归于政府。这种观点虽有一定的道理，但是土地的增值除了国家基础设施的投资和城市化进程的推进的影响外，本身也有市场经济发展导致土地资源的稀缺而造成升值的影响，更何况农村集体农地转入非农用途和进入市场的过程，是由政府垄断的。因此，改革开放带来的成果，应该让全社会共享。

2、征地法定程序实际难以操作，造成社会矛盾激化

《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国土地实施条例》规定：征用土地方案经依法批准后，由被征地用土地所在的市县人民政府组织实施，并将征地批准机关、批准文号、批准时间、征用土地的用途、范围、面积以及征地补偿标准、农业人员安置途径、安置办法和办理征地补偿的期限、地点等，在被征用土地的当地乡（镇）、村所在地予以公告。国土资源部10号令征用土地公告办法第八条规定：《征地补偿安置方案》公告内容应当包括被征用土地的位置、地类、面积，地上附着物和青苗的种类、数量，需要安置的农业人口的数量；土地补偿费费的标准、数额、支付对象和支付方式、农业人员具体安置途径、有关征地补偿安置的具体措施等内容和有关事项予以公告。村集体经济组织或本村村民对公告内容有不同意见的或者要求举行听证的，可以在公告10个工作日内向市国土资源局以书面形式提出，对他们提出的不同意见要进行研究，对要求听证的以书面通知形式安排听证。现据笔者了解，至今为止很少启动该程序。宁波经济相对比较发达（因宁波的征地补偿标准，在一定程度上还是考虑了由于用地性质改变的部分经济因素）都无法完全实施，更何况经济落后地区。所以，征地工作的“二公告一登记”的法定程序，实际操作很难做到。往往采取做通村干部工作，让他们自愿放弃听证，由村委会或村民代表讨论同意方式，一般村民无法表达个人的意见，就是有意见也不一定会被采纳，征地过程中也没有公布征地有关补偿的标准。而征地行为极有可能导致农民集体所有权和使用权的损失，由于其复杂的程序要求，难以完整有效的实行。

二、解决征地难问题的建议

1、统一征地补偿政策和标准，是缓解征地难的基础

造成征地难的主要原因，是国家利益和集体利益的分配矛盾。当然，推进城市化进程中需要农民支持，改革开放三十年广大农民已经作出了很大的贡献。我国现阶段已到了以工促农、以城带乡的发展阶段，应考虑国家、集体、个人三者利益的平衡关系。征地过程中政府都是以“裁判员、教练员、运动员”三位一体的身份出现，部门多头征地缺乏统一标准，虽然表面上看是统一标准，但是实际上各征地项目差距较大。甬政办[2005]131号文件，虽对市区村级发展用地政策作了很大完善，明确核算标准、选址安排、落实村发展留用地相关权益的途径和办法，要求市规划局、市国土局、建设等部门发展用地选址在征地时同村同步安排落实，并净地交村使用的规定。实际目前村发展留用地真正让村里可发展利用的很少，还只是停留在规划上，并且有许多限制，要求村发展用地的性质必须要转为国有土地，不得擅自转让，既要服从土地利用总体规划又要服从城市规划和产业政策等。另外，因村级留用地实行土地出让金全额返回政策，村里受巨大利益的驱动会想方设法提出异议，成了抬高征地价格理由，征地当中“交通用地”、“农村道路”包括旧村中的道路，空地的基数认定问题不是十分明确，造成土地越来越难征。所以，全市最好有一个统一政策标准。不论是公益性和经营性用地，都由专一部门实际负责办理征用手续，严格按文件规定执行，彻底杜绝暗补现象。并且，还要将各村的每年或历年的征地面积、征地款、地面附着物兑现款等情况不定期在媒体上予以公布，这样，可促使各村相互监督，减少大家对土地征用价格和地面附着物补偿款的猜疑，有利于实现对人民群众知情权的保护，同时，也防止土地征用上的腐败现象发生。一次性处理土地征用上的历史遗留问题，尤其是对前几年征地中的10%的村级发展留地问题，要一次性进行处理，并在媒体上予以公布，以保证征地过程的透明化和公开化，切实解决征地难问题。

2、解决失地农民社保问题，是缓解征地难的有效措施

我市属经济较发达地区，生活消费水平相对较高，市政府2002年，甬政发125号文件，对被征地人员社会保障投保实行的自愿原则。这是兼顾到宁波的实际情况，本身无可非议。目前因农村经济状况普遍较好，社保问题也并不突出，征地补偿标准也是在土管法和省实施办法规定的标准幅度内，但与近年来上涨幅度颇大的土地出让价格相比，差距仍十分悬殊。农民失去土地后，由于劳动力已由市场配置，农民的文化程度、技能等综合素质相对较低，要寻求一份稳定的工作实属不易，仅有的安置补助费难以支付社保，更难维持生活所需。从法律保护角度来看，农民也没有充分有效的法律条文和措施来维护自身的合法权益。为社会的长治久安，笔者建议由市政府出台失地农民强制性社保政策，将所有被征地人员皆纳入社保体系，保护被征地农民的长远和整体利益，解决失地农民社保问题，是缓解征地难的有效措施。

3、完善和修改法律是解决征地矛盾的主要途径

我国现行法律规定：城市建设项目必须使用国有土地，由政府垄断土地一级市场，这对集体利益造成了严重侵害。需要强调的是，即使是政府出于公共利益的需要征用农民的土地，也应按照同地同价原则及时足额给予合理补偿。因为，既然公共利益是由全社会全体成员受益的，为此支付的成本理应由社会全体成员来负担，而不能只由被征地农民来负担，至于对被征地农民的补偿标准或者按土地的机会成本，也就是在各种可能的用途中所带来的最高收益来确定或者按土地的市场价值。以保证农民被征用后，其实际生活水平不下降还要有所提高。如何能充分体现集体土地与国有土地同地同权同价，笔者认为理应在法律上作出规定：允许集体土地进入城市土地市场的权利，给予国有土地所有者和集体土地所有者二者相同地位，在程序上对二者进入市场采取相同方式。为了充分保障集体利益，真正实现集体土地与国有土地的同地同权同价。还应当对现行的城市土地使用权出让制度进行相应配套改革，使得农村集体建设用地的流转，有了法律依据。目前，我市各地大量农民工进城务工，农村土地抛荒、闲置情况十分严重，应及早修改《农村土地承包法》解决农村土地承包经营权的流转的问题，笔者建议新的《农村土地承包法》在不改变土地使用性质的前提下，应允许集体组织以外的单位或个人参与农业开发，将大量资金、先进的管理技术与丰富的市场信息带进农村，实现中国特色的农业现代化。修改和完善《土地管理法》、《城市房地产管理法》和《农村土地承包法》，使广大农民、农村集体能依法通过多种形式参与开发经营并保障农村、农民的合法权益。通过建立公平的法律保障，是缓解征地矛盾的的根本途径。

三、更新政府的行政理念，才是彻底解决征地难，促进社会和谐发展的根本

征地的目的是为了建设和发展，让群众得到更多发展的成果，而不是损害农民的利益获取企业的利益、政府的利益。所以，我们在推进城市化进程的过程中，要对征地所带来的各种问题，进行分析和妥善解决，防止矛盾激化，避免顾此失彼，做到又好又快；防止盲目追求经济增长，忽视社会效益，以牺牲资源为代价的短期繁荣。因此，必须更新政府的行政管理理念；重新确立政府的角色和自我定位；重新树立政府遵守和执行法律的形象；重新认识政府对公民所应有的态度和责任；重新明确经济社会发展的方向；重新定位政府的目标。只有更新政府的执政理念，我们的政府才能真正找到正确的位置，站在更高的角度去对待征地所引发的种种问题，从而更加清晰、务实、有效地解决问题，并克服土地制度缺陷所带来的困难，维护被征地农民的根本利益，最终实现经济、政治、社会、文化的协调发展。