土地出让合同争议救济路径探讨

衢州市国土资源局 汪 钢

土地出让合同争议救济路径探讨

衢州市国土资源局 汪 钢

近年来，土地出让合同争议案件时有发生。通过诉讼来解决合同争议是国土部门和土地受让人一直以来所选择的路径。实践证明，通过诉讼方式解决争议既费力费钱，效率低下，且效果也不理想。同时国土部门承担着比受让方更大的诉讼风险。所以有必要在诉讼之外探究其他的争议解决路径。

诉讼解决争议源于合同约定。目前我市国土资源系统统一执行的土地出让合同文本为国土资源部和全国工商管理总局联合制定的G F-2008-2601示范文本。就其争议解决在示范文本第40条中作出规定：“因履行本合同发生争议，由争议双方协商解决，协商不成的，按本条第项约定的方式解决：（一）提交仲裁委员会仲裁；（二）依法向人民法院起诉”。一直以来，我市在签订土地出让合同时，均选择了“依法向人民法院起诉”的路径来解决争议。故导致仲裁解决争议路径堵塞。一旦发生争议且协商不成时，就只能通过诉讼途径来解决争议，而从文本制作技术层面看，将仲裁列为第一项，暗含优选之意。据了解，我省各地也基本上采取诉讼途径来解决争议。实践证明，诉讼不是解决争议最佳途径。

一、诉讼解决争议的弊端

1、诉讼时间长、程序复杂。我国诉讼法律制度实行二审终审制。必要时还可以启动再审程序。诉讼周期极为漫长，使争议长期得不到解决。如土地出让合同争议，随着时间的推移，其争议会衍生出其他经济损失以及土地得不到及时的开发利用，社会负面影响会随之放大。

2、诉讼管辖不确定。由于土地出让合同标的价款一般都非常巨大。少则几百万，多则几个亿、十几个亿。法院按照涉诉标的选择级别管辖或地域管辖。一般案件由中院管辖，有些案件由高院管辖，如不服一审判决，其上诉法院就要升至高院或最高院。审级越高，其诉讼风险越大。当事人诉累增大。

3、判决质量不高。土地出让合同看其法律关系较为简单，但实际上是一门专业性很强的学科。而且我国的土地政策变化快、政策性强。土地出让合同虽在法律上定位为民事合同关系，却又附带很强的行政合同色彩 。 从审判实践看，无论从笔者亲历的几件诉讼案分析，还是从一些社会公开的判例分析，笔者认为其判决质量不是很高。庭审比较注重程序审查，对实体审查不是很严密。究其原因，法官“通才”居多，而“土地专才”稀少。法官每天办理的案件所涉三百六十行，不可能对每一行都有精深研究，所以判决质量不高也是难免的。法官队伍与仲裁队伍的整体素质各有所长。

4、诉讼费用高。由于实行二审终审制，一、二审诉讼收费和应诉开支累计高于仲裁费用。

二、仲裁解决争议的优越性

1、效率高。我国仲裁法第9条规定：“仲裁实行一裁终局的制度。裁决作出后，当事人就同一纠纷再申请仲裁或者向人民法院起诉的仲裁委员会或者人民法院不予受理”。一裁终局制较之于二审终审制，在程序上简易得多。避免了当事人异地奔波的艰辛，又提高了化解争议的效率。同时裁决的效力与判决的效力在法律上是同等的。仲裁法第62条规定：“当事人应当履行裁决。一方当事人不履行的，另一方当事人可以依照民事诉讼法的有关规定向人民法院申请执行，受申请的人民法院应当执行。”这就从法律的层面上确立了裁决与判决具有同等的法律地位。

2、权利自治能力增强。仲裁案件受理不受地域管辖和级别管辖制约。当事人可以自愿选择仲裁机构，充分体现了当事人自己的意志。民事诉讼中，一审民事案件由审判员、陪审员共同组成合议庭或者由审判员组成合议庭，其人员组成全部由法院决定。仲裁活动中，仲裁庭人员组成则由当事人各自选定或者各自委托仲裁委员会主任指定1名仲裁员。第3名仲裁员由当事人共同选定或者委托仲裁委员会主任指定。第3名仲裁员是首席仲裁员。这项制度赋予了当事人自由选择仲裁员的权利，从制度上使当事人与仲裁员之间建立起良好的互信关系。有利于争议的化解和仲裁的执行。与之相比的诉讼审判人员一律由法院指定，使审判人员与当事人难以建立互信情感，不利于争议化解。

3、任职条件苛刻。从我国法官法对法官的任职条件与我国仲裁法对仲裁员的任职条件对比分析，后者远远高于前者。其最明显的区别在于要求仲裁员任职前所从事的法律工作和专业工作时间长，具有丰富的社会阅历和较高的专业知识水平。在仲裁队伍组建中，仲裁机构对仲裁员的遴选是优中取优。据了解，目前我国依法选聘的仲裁员仅有3万多名，这3万多名仲裁员汇集了法律和经济界的精英。他们对经济状况和法律规定十分了解，能把商业惯例和行业规则较好地结合在一起来解决纠纷。由于土地出让合同专业性、政策性强的特点，选择仲裁解决土地出让合同争议明显优于诉讼。

4、适合国情。契约双方发生纠纷，不到山穷水尽，不会对簿公堂。而一旦发生诉讼，双方必撕破脸面，孤注一掷。佛争一柱香，人活一口气 ， 誓把官司进行到底。法院判决一般很难使双方同时心服。而仲裁相当于找娘舅评理，娘舅既是长辈又是亲人，双方各让一步，给了长辈面子，又和谐化解矛盾。这是双方都能接受的， 符合中国传统文化。

5、审理方式理性。仲裁庭审活动一般不公开进行，有利于保护当事人的商业机密，避免影响商业信誉。

6、节省成本。从法律规定的收费标准看，仲裁收费标准略高于诉讼收费标准。但诉讼是二审终审制，一、二审合计收费标准就高于仲裁收费标准。加上当事人在应诉过程中的其他费用如诉讼代理费、车旅费等，总体上当事人诉讼费用支出高于仲裁费用支出。

综上诉讼与仲裁解决土地出让合同争议利弊分析，结合笔者在处理大量土地出让合同争议纠纷实践中的经验与教训，建议国土资源系统在今后订立土地出让合同时，对选择土地出让合同争议处置路径时，选择仲裁方式解决争议 ， 统一约定由当地仲裁委员会仲裁。