对宁波市征地补偿标准不一性问题的几点思考

宁波市国土资源局 王乐年 林合聚 谢建定

对宁波市征地补偿标准不一性问题的几点思考

宁波市国土资源局 王乐年 林合聚 谢建定

按照《中华人民共和国土地管理法》的有关规定，征收土地的，应按照被征收土地的原用途给予补偿。征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费以及地上附着物和青苗的补偿费。除特殊性的地上附着物补偿外，土地补偿费和安置补助费占整个征地补偿费用的主要部分，也是征地区片综合地价的主要内涵。征地补偿标准的确定是实施征地工作的一项重要组成部分，征地补偿标准是否合理，直接影响到被征地村集体和农民的利益，以及与政府（或建设单位）的投资费用，也直接影响到征地工作的顺利实施和社会的稳定问题。这些年来，我市征地工作在各级政府的高度重视下，取得了显著的成绩，但由于土地管理制度存在的弊端，在征地补偿标准执行中存在不一性问题的情况较为突出，为做好今后的征地工作，本文对本市的征地补偿标准不一现状、原因及研究解决办法与措施进行了一些思考。

一、征地补偿政策制定情况

1、区片价标准制定情况

2009年初，我市各县（市）、区制定了新的征地补偿政策标准，全市按十二个县（市）、区的区域划分，相应调整了征地补偿的区片综合价标准，较之前标准有了提高，区间差异有了接近。但通过比较，各县（市）、区间的区片价差异仍然较大（以部分为例）。第一，对各县市区的区片综合价进行比较，最高的为市老三区96500元/亩，最低的为象山县的五级区片30000元/亩。对各县（市）、区相邻区域的毗邻区片级别村的综合区片价进行比较：高新区技术开发区与北仑区最多每亩相差44400元；余姚市与鄞州区最多每亩相差16500元；奉化市与鄞州区最多每亩相差13600元；宁海县与象山县最多每亩相差7000元。第二，对辖区内的县（市）、区内的区片综合地价级别标准差异情况比较：鄞州区全区432个村分为四个区片级别，一级区片每亩90000元，二级区片每亩75000元，三级区片每亩60000元，四级区片每亩55000元。第三，对同一个镇内村进行比较。奉化市有7个镇（乡）、街道，多数村因区片级别以行政村或道路为划分，同一个镇（乡）街道内涉及到二至三个区片级别的情况较多。第四，同一个村比较，象山县因区片划分以道路河流为界、涉及插花地多以及拼村等原因同一个村出现二到三个区片的情况。

2、安置补助标准的发放情况

安置补助费发放标准的统一和规范，关系到村与村之间政策的平衡性，也关系到征地工作的顺利实施。从全市调查情况来看，全市各县（市）、区的被征地村在发放安置补助费的标准上，也存在着标准差异性较大的情况。表现在：第一、对各县（市）、区新制定的区片价政策进行分析。对于征收耕地的，宁波市老三区的新区片价政策中规定，安置补助费标准为年产值与倍数之积即52900元/亩，而本市江北区为年产值的6倍计算，约15600—24000元/亩，北仑区为22080元/人（再根据每个村的人均耕比情况确定每亩的安置助费标准）。从各实际操作情况分析，如余姚市、慈溪市、奉化市、鄞州区、镇海区、江北区等部分村，按规定政策标准发放安置助费，而部分镇村将土地补偿费的部分发放给安置对象，余留少量的土地补偿；部分的村将全部的土地补偿费发放给安置对象。第二、同一个县（市）、区内进行比较。统一安置补助标准的有北仑和大榭一律按人均2.208万元/人，东钱湖旅游度假区均按区片综合价格的40%予以发放，高新技术开发区大多数村基本上按1.7万元/人标准发放。其余的县（市）区的安置补助发放标准，镇（乡）、街道和村之间千差万别，有按规定进行分配的，有将土地补偿费参于到户的分配中去，有再从土地补偿费中提留后再分配给安置对象，也有还将全额的区片价费补助给安置对象等的情况。

3、地上附着物和青苗补偿标准制定情况

全市12个县（市）、区中将地上附着物和青苗的补偿标准重新调整且制定较详细标准的有江北区、镇海区、鄞州区、北仑区、慈溪市等，有的县（市）、区虽有规定但较粗略，有的没有详细的规定，而是由专业的评估单位进行评估确定进行补偿。在调整的地上附着物和青苗补偿标准中，存在补偿项目的规格、品种及计算单位不一致情况。如规定按花木生长时间确定补偿价格，有的规定按花木的品种名称确定补偿价格，如有的规定与多年生作物的种植季节相结合确定补偿价格。如以早稻、晚稻的补偿标准为例，北仑区规定为每亩900-1380元，鄞州区每亩600-900元。又如花木中有关苗圃的补偿规定，奉化市规定为2500元/亩，鄞州区规定为3000-5000元/亩，象山县规定按实际评估价补偿。又如柑橘的补偿标准，奉化市规定盛产期150-230元/株，象山县则盛产期为100-200元/株，鄞州区每亩最高密度75株，生长期1-2年的为15-55元/株。综合我市各县（市）、区青苗及地上附着物的补偿标准制定情况，具有补偿项目内容不全、补偿标准的可比性差、价格标准差异大等问题。

二、征地补偿标准的实施情况

现行的征地补偿标准各县（市）、区基本能严格执行，但实施中，由于统一征地实施的力度差异，存在着执行政策标准上有差异。表现在：

1、高于政策标准的补偿。如有的重点工程项目，由于征地涉及到多个县（市）区，涉及到多个镇、多个村，补偿标准较低的村要求按最高区片价格标准予以补偿，由于项目报批时间紧，只能按最高标准补偿，时间一长，慢慢就形成了征地补偿标准不按政策规定执行的情况。

2、补偿标准外再补偿。如有的区域在项目征地中，由于村里提出这样那样的要求，所以在规定补偿标准(土地补偿费和安置补助费)和青苗与地上附着的补偿外，还另行支付其他补偿费，这些补偿费用一般由建设单位转政府后再拨付给街道到村。

三、造成征地补偿标准不一的主要原因

1、现行法律法规政策的缺陷导致补偿标准不一

根据《中华人民共和国土地管理法》规定，土地补偿费和安置补助费的计算以村为单位，其计算的核心内容是年产值倍数法。每个村的土地补偿费与该镇（乡）、街道的年产值相关，安置补助费与该镇（乡）、街道的年产值和倍数以及人均耕地相关。因此年产值不同、人均耕地数不同，均会造成一个镇（乡）、街道内的各村之间的补偿标准不一。目前法律规定的年产值倍数法会产生征地补偿价格各村不一的情况。如某个区虽然政策中有区片价的规定，但有时适用年产值法计算征地补偿标准，由此带来的每个村因人均耕地数不一性导致征地补偿费标准的普遍不一。为使征地补偿标准尽可能相对合理的统一，近年来国家实施了新的征地区片综合地价政策。以我市为例，各县（市）、区新出台的区片综合地价最多的为五级区片，一般为三级至四级。这些五级或者三级的区片级别，虽然经过反复论证和讨论，但至少存在的是区片与区片之间的级别差。由此看来，新的区片综合地价政策虽然改变了原来年产值法中的每个村标准不一的问题，但也存在着本县（市）、区内区片与区片，以及县市区之间的村补偿价格标准差异的问题。

2、征地项目跨村导致补偿标准的不一

有的建设项目，如道路项目、面积较大的工业项目、公建项目等，征地时会涉及多个村，而这些村刚好在不同的区片价格级别上，就会发生虽属同一征地项目，但补偿标准不一的情况。此时，属低区片价格级别的村会提出按高标准的村补偿的要求。为了能确保征地协议的签订，在具体实施中，一般就会采用低向高靠的处理方法，适当考虑增加补偿费标准。

3、历史遗留征地问题导致了补偿标准的不一

征地问题不但与征地时段情况相关，还与历史遗留征地问题密切相关。相比现在征地量小价高的情况，以前征地量大价低。在这种情况下，现在征地时被征地村就会提出按现行的补偿标准对以前的征地进行补偿，补足过去征地量大价低而造成的损失。如果不予适当补足，现在项目的征地就难以实施。但一旦要对过去的征地进行价格补差，不仅会涉及到如何补差、标准如何等问题，还会带来其他村和该村横向比较等更大的不平衡问题，也会影响社会的稳定。

4、批而未征、征而未供土地导致补偿标准的不一

批而未征土地、征而未供是指征地方案已经批准，但尚未履行“两公告一登记”的 拨 付征地补偿款的情况，期间的征地补偿标准又进行了调整和提高，由此产生了与调整后的新征地项目补偿标准不一问题。为了顺利实施原项目的顺利公告或供地，一般在操作中，各县（市）、区一般会有对原征地项目按新标准进行补差，由此产生了执行政策标准的不一性问题。

5、补偿项目内容的复杂性导致补偿标准不一

主要是针对于地上附着物和青苗的补偿标准而言的。一是地上附着物和青苗补偿标准确定不一。按现行规定，地上附着物和青苗补偿标准由各县（市）、区自行制定，由于没有统一规范，导致同一补偿项目内容的补偿价格标准各县（市）、区间的差异较大。二是地上附着物和青苗补偿项目确定不一。由于地上补偿的内容品种繁多，各县（市）、区难以详尽规定，所以制定的补偿标准也难以涵盖全部。

四、处理好征地补偿标准不一性问题的对策与建议

如不能很好地执行征地补偿标准，将会导致各村互相攀比，使征地工作更加困难，久而久之造成社会矛盾的不断积累。要妥善处理这些问题，提出如下建议：

1、加强领导，严格补偿政策执行的严肃性和纪律性

各县（市）、区政府应加强征地补偿政策执行的严肃性和纪律性，加强对基层镇（乡）、街道政府的领导和项目实施等有关单位的监管，不得随便提高政策标准，确保征地项目之间、前后之间的平衡。政府及相关部门应加强对征地项目实施过程的跟踪，严肃查处擅自提高征地补偿标准的行为，对于情节特别严重的应采取必要措施，进一步维护征地补偿政策的权威性。

2、突出政府主体地位，统一和规范征地行为

各县（市）、区应突出征地工作的主体地位，必须以政府为统领，加强统一征地，更突出征地补偿标准上的统一。严格执行征地程序，认真履行批前的告知、听证、确认和村民代表会议纪要等的程序，在批后应严格履行“二公告一登记”制度，确保征地行为依法到位和征地补偿标准更加透明、公开。

3、开展宣传与考核，有效防范征地问题的产生

各地政府应对已制定的征地补偿政策及时宣传公布。要通过网上、报纸、电台等多种办法，公开各地征地补偿标准情况，由群众进行监督执行征地补偿标准。要建立征地补偿考核制度，建议政府建立对各县（市）、区政府征地补偿标准执行情况的检查与监督与考核制度。县（市）、区政府应对镇（乡）、街道也建立类同的检查与监督、考核制度。对于发生不能规范执行补偿标准的问题应予以纠正。

4、逐步完善政策，加快消除征地遗留历史问题

对政策中不完善和不合理的补偿标准应及时调整和完善，确保制定的政策具有合理性和较强的可操作性。在完善政策的同时，还应消除和解决征地历史遗留问题。特别要解决预征土地问题，通过对土地利用总体规划调整，安排土地年度计划指标和必要的资金用于解决征地历史问题，同时对于具有所报批条件的，应及早完成用地报批的相关手续，逐个消除征地遗留问题。