创新模式 平衡利益 扎实推进“两新”工程建设——海宁市农房改造集聚和农地制度改革的几点探索

海宁市国土资源局 施明洲

创新模式 平衡利益 扎实推进“两新”工程建设
——海宁市农房改造集聚和农地制度改革的几点探索

海宁市国土资源局 施明洲

2008年5月，海宁市启动省城乡统筹综合改革实验区试点。9月，中央明确农村承包土地流转相关政策，海宁市按嘉兴市统一部署，稳步推进以“两分两换”为核心内容的农村土地使用制度改革，广泛深入发动群众，积极探索和创新工作模式，从政策层面切实处理好各方利益平衡。全市以农村农房改造集聚为中心的“两新”（新农村、新社区）工程建设有序推进，在改革宅基地使用制度、推进农村集体土地流转方面，取得不少成功案例。

“两新”工程实施概况

海宁市地处“长三角”南翼，户籍人口64.6万，2008年公布的第八届全国县域经济基本竞争力和科学发展水平评价中，海宁市列全国百强县市第22位。2009年，全市GD P达到371.77亿元，增长10.4%，财政总收入48.39亿元，其中地方财政收入23.95亿元。全市13.5万户农村居民户42.38万人口，农村居民人均纯收入1.28万元，收入85%来源于二、三产业，农民从事二、三产业的比重达85%。同时，率先在嘉兴市范围内建立三级农村土地流转网络，2009年新增流转土地面积1.94万亩。已编制完成全市新一轮“1+x”村镇建设布局规划。今年以来，海宁市市委市政府提出“两新”工程重点抓好三项大的工作：一是全市确保完成10500户农房改造集聚，力争完成1.5万户；二是确保完成1万亩土地流转，力争完成1.5万亩；三是全面开展村级集体经济股份制改革，完成全市171个行政村改革任务。

自今年4月初推进会以来，各镇（街道）将“两新”工程建设作为工作的重中之重扎实推进，已取得明显成效，形成良好开局。至2010年4月底，全市累计已有9190户报名集聚搬迁，完成全年任务指标61.3%，其中市区公寓房安置679户。全市各镇（街道）安置小区已落实建设用地3851亩；13个镇级单位（含景区）均已建立融资平台，市镇两级17家融资平台总注册资本23.83亿元，向14家金融机构上报申贷额度77.8亿元，到帐5.05亿元。

各镇（街道）抓紧调研，陆续出台“两新”相关政策，其中，周王庙、盐官、丁桥、斜桥、袁花、黄湾、盐官景区明确了农房成片整组整村搬迁的奖励补助。通过加大对“两新”工程的宣传力度，全市舆论氛围日趋浓厚。农民进城安置的亮点工作还出现在国内重要媒体上，影响力波及上海、安徽等外省市。

各镇（街道）在深化规划中下功夫，出精品，显特色，努力让新市镇、新社区的品质、品位走到嘉兴前列。同时，在融资上各镇（街道）积极与市财政、几大银行对策，促使建设资金尽快到位。

宣传发动，出台政策

海宁市目前正在实施的“两新”工程建设，在政策操作层面上可算是“两分两换”的升级版。从今年3月1日起，接受农民申请，鼓励农村居民以农村宅基地置换市区公寓房，以农村集体土地承包经营权，置换基本生活保障，而“两换”皆在农民“自愿”的基础上。离开世居的祖屋，放弃谋生的土地，从农村“连根拨”，是一次生活方式和生产方式的彻底转型，农民“两放弃”是在进行了经济利益的全面权衡和盈亏分析比较后自愿作出的抉择，农民置换进城不是义务，而是他们的一种选择。

为了办好“两新”建设这项民心工程，海宁市、镇、村各级领导始终将提高农村居民生活质量、生活水

平作为宣传工作重点。广泛运用召开村民会、报刊、电视、广播、门户网站、农民信箱、宣传橱窗、黑板报、宣传横幅、制作“两新”专题图片、印发宣传资料等形式，营造浓厚的“两新”（“两分两换”）工程建设氛围。丁桥等镇开辟设置“两新”工程建设展示大厅，向村民展现集聚新社区规划区块的布局以及单体、联排住宅模型，从而激发广大农户支持和参与的热情，变“要我换”为“我要换”。至今年5月，丁桥镇“两新”工程整组连片搬迁达到2个组42户，长安镇市镇公寓房报名360户，联排签约、建造786户。马桥街道首期启动丰收路新市镇区块300亩，集聚搬迁900户，拆除面积28.53万平方米，建造安置房29.28万平方米，总投资4.58亿元。

按照“政府可承受、农民可接受、发展可持续”的总体原则，海宁市人民政府于2010年3月出台《海宁市农村宅基地置换市区公寓房和农村集体土地承包经营权置换生活保障暂行办法》和《关于鼓励农户连户成片规模搬迁的意见》两个政策文件。换房和换保障坚持“政府主导、农民自愿、统一规划、统一建设、计划管理”的原则。凡具有本市常住户口的农村居民户，并同时具备以下条件可以申请换房和换保障：（1）有合法的农村宅基地；（2）具有集体经济组织成员资格；（3）自愿永久放弃全部农村宅基地；（4）自愿永久放弃全部经营权（含自留地）。

农村宅基地换房地点为城市规划区范围内，首期安置房暂定名“景春苑”，建设地点在缔艺家西侧，占地170亩，首批建造市区安置房10万平方米左右。建筑设计户型面积分为60㎡左右、80㎡左右、100㎡左右、120㎡左右四种。换取的标准面积为每户基数40㎡，再加每人40㎡，每户标准内总面积不超过260㎡，超标准面积不超过40㎡，每户换房数量不得多于3套。换取的标准面积内部分的价格确定参照市区经济适用住房的销售价格，超过标准面积部分按签约时同地段商品房价格。房价由住宅标准面积、超面积乘以相应的价格和层差率加车库面积乘车库价格（标准面积内住房销售价格减半）构成。层次差价系数参照市区经济适用住房相应标准执行。

经营权换保障政策参照海宁市被征地农民基本生活保障政策（海政发［2004］51号）执行。换保障户在册集体经济组织成员参照享受被征地农民基本生活保障待遇。已参加被征地农民基本生活保障统筹的人员，不列入置换生活保障范围。以换保障签约的时间为基准日，对未达到劳动年龄段（16周岁以下）的人员，每人发给一次性安置补助费7000元，达到和超过劳动年龄段（16周岁及以上）的人员参照海宁市被征地农民政策，为其按被征地农民一次性缴费第二档标准缴纳基本生活保障费，参照享受相应的被征地农民基本生活保障待遇，其中15000元记入个人账户。其个人账户管理、大病医疗统筹、生活补助费发放、丧葬费标准、就业培训、档案管理、与职工基本养老保险政策的衔接等参照被征地农民相关政策执行。

农户以宅基地置换市区公寓房，不再享受所在镇（街道）搬迁奖励补助政策。但属于连户成片搬迁的（可包含搬迁至所在镇、街道“1+x”点的农户），市财政对置换市区公寓房户进行奖励补助。对连户成片3户以上的每户奖励3万元，5户以上的每户奖励4万元，10户以上的每户奖励5万元，整组的每户奖励10万元，整村的每户奖励15万元，补助资金通过与换房总价款差额结算办法奖励到户。换房换保障政策实施期限至2011年12月31日止，时间以签约日为准。全市换房和换保障户数总量实行计划管理，每年集中申报两次，申报时间为3月和11月。

平衡利益，取得多赢结果

“两新”工程海宁模式中，农民最关心的是“双置换”的利益平衡。按照经济学帕累托交换改进原理，在保障任何交换一方利益不受损害的前提下，通过交换实现至少一方利益的增加，当再无帕累托交换改进空间时，就达到最优状态，即一般均衡。对于海宁模式，农民“双放弃”，无论是在新社区或集镇自建排屋，货币补偿还是直接进城置换产权公寓房，任何一个选项的价值都会等于或大于“宅基地+房屋”。按海宁现势房地产市场价格，城区（集镇）公寓住宅的价值和升值空间则数倍于前者，按政策每户可享受的换房总面积和住宅套数，其市场价值是农村宅居不能比拟的，而且还包括优惠的拆迁补偿和奖励。与此同时，农民迁居城镇后还将获得许多无法计算的利益：生活环境和生活质量的改善、医疗和较为优质的教育保障等。

其次，承包经营权置换生活保障，海宁农业人口的85%已经在二、三产业就业，无论从现状还是保障的角度，这个置换已经不存在什么大的障碍。随着“两新”工程建设的推进和“双置换”的实施，村集体经济组织一方面可以在土地股份制规模经营中增加经济效益，同时资产土地出现增益，村经济组织有可能获取一部分新增存量土地的增值收益。再次，按宅基地置换（集聚）户均少占耕地0.5亩计算，今年全年完成实施15000户集聚，全市则可节约耕地7500亩。这对于每年建设用地指标捉襟见肘的海宁来说，又是解决耕地占补平衡的必由之策。从现有的政策操作层面，海宁模式将导致多方利益体的多赢结果，这是不言而喻的。

几点探索和思考。首先是从观念认识上重视处理好“两新”工程建设中各种利益体之间的利益关系。让农民迁离世代居住的家园和改变长期形成的生活方式，必须顺应经济社会发展规律，尊重农民意愿，不能剥夺农民作为用益物权人对宅基地和承包土地依法享有的财产权利。要重视农村宅基地集聚利用后土地资产增量增值收益的分配是否合理，让所有自愿参与“两分两换”的农户分享这部分增值收益。这部分资本化的土地资源（集约用地后的建设用地指标增量），如果分配使用得当，完全可以支付各镇、村“两新”工程建设所需的运作成本。

二是科学规划，创新机制和模式。在确保耕地红线和现有国家法律法规框架内，积极探索宅基地管理新机制新模式。落实最严格的节约用地制度，在“严控总量盘活存量，适度集聚居住，推进空心村（组）治理”三方面进行农地制度创新。首先是做好规划，按照“一次规划，分期推进，逐步完善”的总体要求，坚持总体统一规划，户型统一设计、功能配套齐全、环境优质居住的要求，在安置形式上，农户既可选择放弃建房进行经济补偿，可选择公寓房安置（公寓房中也有80、100、130平方米左右三种户型选择），也可选择两联排、多联排以及单体住宅，根据农户自愿，自由选择，自主选择。在功能配套上，规划设计中加强了配套设施的布局，系统安排考虑硬化、亮化、净化、绿化、美化、文化“六化布局”，配套公共服务中心、医疗卫生、体育休闲等公用设施，不断提升集聚度和品位。

紧邻杭州市的镇（片区）在“两新”工程推进中结合实际，发挥自身区位优势、地价优势和重点工程征迁的优势，通过“五个探索”、实现“五大突破”。首先探索公寓房安置模式，突破发展空间的制约；其次探索土地入股的模式，突破征地难的制约，农民以土地承包经营权作为资产，向村经济合作社入股，将农户与土地的直接关系分离出来，村经济合作社按股份制公司的运作方式向股东进行利益分配。政府向村征用土地，补偿款给村集体，农民只与股权挂钩，不再与土地直接挂钩，征地的难题就会得到解决；第三探索整拆整迁的模式，突破开发难的制约，开发需要资金和土地指标，将地价较低区域的村庄整体拆迁，腾出宅基地进行复垦，产生出农转用的土地指标，然后用于开发地价较高的区域，利用地价差获取较高收益，保障整个“两新”工程的资金流转，从而形成一个良性循环；第四探索工业集聚的模式，突破“两违”整治难的制约；最后是探索村集体经济合作社股份制模式，突破农民保障的制约。广大农民以集体土地的承包经营权作为资本入股，村经济合作社按股份制公司的形式，以土地等各种集体资本进行运作，产生的收益给广大农户进行利益分配。农民的生产方式彻底改变，但农民的收入因为股份存在而将长期保留下来，从而使农民得到基本的保障。斜桥镇三联村以成立土地股份专业合作社形式，农户按土地每亩1股的股份入股。由合作社经营产生利润后，按60%给入股农户分红。

三是量力而行，搞好试点，分期实施推进。海宁农民置换进城的模式，是市委市政府相关部门经过长期调研试点科学测算论证，在实践中逐步完善施行的。海宁市的经济社会发展水平已经让政府有承受能力进行这方面的探索。农民置换进城，政府首先必须提供置换生活保障，这就必须要有雄厚的财力支持。一户安置农户社保费用达十多万元，全市统计下来，就是一笔相当大的开支。这只是政府“明补”，还不包括政府建造市区置换公寓隐性支出的“暗补”。海宁市置换公寓建设用地以出让的方式供应，纳入年度土地供应计划，这些位居优势地段建造的地块本可以通过招拍挂，卖个好价钱，这笔土地出让金就是一笔不小的“暗补”。还有一点，海宁农民对土地的依赖性很小。这是实行置换的前提条件。

2008年5月，海宁确定许村、斜桥镇为试点区，市、镇、村成立“两新”工程建设领导班子，从调研规划和制订政策入手，多方听取试点村（社区）农户意见。规划和制订政策细之又细，慎之又慎。根据各镇（街道）、村、组农户居住的不同情况，不同类型农户的“小算盘”不是一朝一夕可以打通的，因此，“双置换”的实施，将是一个漫长的过程，或许需要十年、二十年、三十年，乃至一、两代人的努力。海宁市各级政府已经形成广泛共识，齐抓共管，形成合力，“两新”建设正扎实分期实施推进。

最后，回归到帕累托改进的经济学视角，海宁模式的确在不损害任何一方（农户、政府、集体经济组织）利益的前提下，通过“双置换”实现各方利益增加。而“双置换”改革的自愿原则也足以保证充分交换而达到帕累托最优状态。这也是构建和谐社会，推进全市社会经济科学和可持续发展的基础性工作，正如嘉兴市委书记陈德荣4月20日来海宁调研“两新”工程建设时所说，让农民以农村宅基地置换市区公寓房，并将公寓房按成本价出售，就是将海宁城市化的利益让农民分享。