建立和完善南宁市重大灾害应急机制的对策建议

●《南宁市建立与完善重大灾害应急机制研究》课题组

建立和完善南宁市重大灾害应急机制的对策建议

●《南宁市建立与完善重大灾害应急机制研究》课题组

南宁市是自然灾害多发、重发区，为促进科学发展，构建和谐社会，切实保障人民生命财产安全，最大限度减少灾害损失，必须进一步建立和完善南宁市重大灾害应急机制。为此，应完善应急管理机构与指挥协调体制；创新不同层次、不同区域政府间危机管理联动系统；建立防灾准备体系；完善社会参与机制；建立和完善重大灾害应急财政保障制度；建立和完善应急资源保障管理体系。

重大灾害应急机制南宁市

建立健全重大灾害应急机制，是科学应对灾害的迫切需要，是贯彻落实科学发展观、全面履行政府职能的必然要求。南宁市是自然灾害多发、重发区，为促进科学发展，构建和谐社会，切实保障人民生命财产安全，最大限度减少灾害损失，必须进一步建立和完善南宁市重大灾害应急机制。规范应急处置、提高应急能力、科学有效地做好应急管理工作。

一、改进和完善应急管理机构与指挥协调体制

（一）成立重大灾害应急领导小组

成立市重大灾害应急领导小组，由市长任小组组长，分管副市长任副组长。Ⅲ级以下的灾害由分管副市长指挥，Ⅱ级以上的灾害由市长亲自指挥。小组的成员包括市政府分管副秘书长、与各个灾种有关的市职能部门和应急救援专业部门领导。

（二）进一步完善应急联动中心机构及运作机制

由南宁市应急办协调管理的市应急联动中心，仍然保持现有基本构架和运作机制。核心部分的工作人员参照公务员管理，外围辅助性工作人员可以实施事业编制管理，或者采取外聘方式进行管理。

（三）建立健全各灾种的管理机构

为便于与当前的行政管理体制对应，对各个灾种的应急管理，仍然以职能部门为主，在各部门设置灾害管理科（可兼挂两块牌子）。各个灾种管理目前主要涉及水利局、公安局、环保局、国土局、消防支队和卫生局等职能部门。

（四）加快专家委员会、专家组和专家库的建设

在市重大灾害应急领导小组之下，设专家委员会，各灾种设立相应的专家组。平时在各灾种管理机构的协助下，组织和协助专家开展相关工作，每个季度至少召开一次工作会议或研讨会。当灾害发生时，相应灾种专家组成员即转换成为临场专家小组，迅速对灾情信息进行分析、评估，并且提出紧急处置方案和建议，供市重大灾害应急领导小组决策参考。

（五）重大灾害应急机制的启动

当重大灾害来临时，按应急预案启动相应的重大灾害应急机制。重大灾害应急领导小组成员和各灾种管理机构的人员迅速赶赴指挥部与各灾种专家组组成临场专家小组参与辅助指挥决策、参谋作业、区域及灾种信息保障等部位的运作。

二、创新不同层次、不同区域政府间危机管理联动系统

（一）完善上下垂直应急联动指挥调度平台和应急信息平台

应将“统一接警、统一处警”的应急联动网络延伸到所有区县及其乡镇，建成完整的“市—区（县）—街道办（乡镇）—社区（村）”四级突发公共事件应急联动网络和指挥调度系统。与此同时，完善应急规划、信息、指挥、物资、新闻发布五个方面相互统一和配套的应急管理机制，形成防灾部门与非防灾部门积极参与和配合的良性互动机制。

（二）探索和建立以南宁为中心的城市圈应急协作体系

南宁市应当利用广西北部湾经济区核心城市的地位，建设与北海、钦州、防城港一体化的城市应急体系，还可以加强与周边城市，如崇左、百色、来宾、贵港、柳州等城市间的应急协作关系。建立以南宁市为中心的广西各大城市之间交流与合作的机制，并使之形成一种规范。

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三、加强日常化的危机管理，建立严密而完善的防灾准备体系

南宁市要实现建立区域性国际城市的目标，应借鉴国际上一些大城市的经验，加快危机管理日常化进程。进一步建设南宁市严密而完整的应急管理体系，包括组织保障、资源保障、制度保障及技术保障等多个方面。

（一）积极探索制定南宁市应急机制建设五年规划

结合南宁市实际，探索性制定南宁市应急机制建设五年规划，并把应急机制建设纳入经济和社会发展规划，用制度和法规保障应急机制建设的可持续发展，以取得最佳的经济效益和社会效益。

（二）按照综合化要求完善应急预案体系

要在目前分级管理的基础上，逐步完善应急管理分级，对特别重大级进行细分，改变目前只有下限的量的规定，制定预案时要有更多的灵活性和更大的“张力”。较高层次的预案可以行文较简约，规定可以较原则；越是基层的预案，越要注重细节，使之更具有可操作性。使上下级预案互有分工，互相呼应，各个层级的预案构成一个对接顺畅、严密、完整的预案体系。

（三）建立健全长效监测预警机制和隐患排查机制

要加强现有各减灾部门监测预警基础能力建设和隐患排查工作，探索建立长效的监测预警机制和隐患排查机制，最大可能地进行灾害监测预警、隐患排查以及危险源等信息的共享，切实做好灾害预防工作，防患于未然。

（四）进一步完善南宁市应急信息系统

要对全市应急信息系统框架及功能进行全面策划和规范，改变各行政管理部门一般根据自身需要和惯例开展应急管理工作，建立适用于本行业领域的应急信息系统的现状，实现不同系统之间的数据及时交换和更新。建立应急信息系统层次结构模型，使各类应急信息系统的信息资源能够得到及时更新，促进不同系统之间的信息资源共享，为应急决策过程提供技术支持。

（五）建立平急结合的应急技术保障系统

借鉴国外经验，针对不同灾种特点，在全国率先制定应急能力评估方法，开展全市应急能力的评估工作。要充分利用现代技术，配套硬软件建设，确保非常规下的城市应急能力。此外，要做好日常规划和演练，应急演练主要体现在针对具体事件的场景模拟和处置。同时可以通过演练的形式对危机管理工作规划进行评估，以便完善危机管理规划。

（六）适当开展“实战”演习，不断提高城市应急水平

通过各类重大灾害应急救援的演习，不断检验在各种预案、计划的可操作性，检验指挥系统协调各方物资、调配人力资源和化解危机的效率，检验应急的社会动员水平乃至普通群众的重视程度，等等。

四、不断完善社会参与机制，提高全社会灾害危机治理水平

（一）加快建立市民教育培训机制，提高市民灾害应急综合素质

应大力普及“预防文化”，加强宣传与教育，加快建立市民公共危机培训的长效机制，着重抓好以下几项工作：第一，对市民进行各种应急预案、灾害知识的宣传和培训。第二，对市民进行适当的灾害情景救援和自救技能训练。第三，加强宣传，提高市民灾后恢复和重建的信心，缓解公众焦虑、恐慌情绪，增强对社会救援组织和政府的信任程度。

（二）加快健全社区化危机治理机制，完善危机治理的社会基层网络

（三）加快形成志愿者组织培育机制，有效发挥志愿者组织的生力军作用

南宁市政府可借鉴和制定相关制度，积极推动成立各种专项危机管理志愿者组织，定期开展训练和演习，大力发挥志愿者组织在危机监控、危机情报提供、应急救援、社会援助等方面的重要作用，使其在灾害灾险来临时能辅助专业应急救援队伍的救援工作，补充专业救援队伍的不足，减少因为应对不当所带来的人员和财产损失，从而使志愿者组织成为城市危机处理过程中的一支生力军。

（四）积极构建政府与社会组织的合作机制，形成互动互信的良好关系

一方面，在城市的危机管理合作中，大力促进社会组织塑造先进的应急文化，加强社会组织本身防灾体系的建设，完善应急预案，建立良好的危机信息交流监控系统，激励其有效利用自己的组织力量保证组织内外的安全，共同推动社会组织提高自身的危机应对能力；另一方面，进一步加大社会组织参与力度，努力通过与工商企业界等社会组织的积极互动，探索开展政府与企业的多种具体合作项目，构筑起双方互动、互信的良好关系。

五、建立和完善重大灾害应急财政保障制度

（一）调整应急预算，科学配比资金投入

经济学家曾经测算，灾害预防性投入与灾后重建的投入效率是1：5。也就是说，1元灾害预防性投入相当于5元灾后重建的投入效率。因此，在预算中，要加大日常防灾和应急管理预警体系的投入，提高政府应对重大灾害预测、预警和社会动员能力。

（二）完善预备费管理

可根据具体情况，适当提高预备费比重。而且应将预备费实行基金式管理，把当年结余的预备费滚存下一年度，以积累充足的资金，在重大突发灾害和事件发生时可以有较为充裕的资金来源。

（三）逐步建立公助、捐助和自助相结合的重大灾害资金分担体制

在应对重大灾害的过程中，除本级政府的财政开支外，还存在多渠道的资金来源。一是公助，即上级政府的综合财税支持。二是捐助，即兄弟省市政府、企事业单位或公民个人对灾区的各种形式捐助，在特别重大灾害发生时这种捐助的数量十分可观、作用十分巨大。三是自助，即企事业单位和居民个人通过购买商业性保险，以便在重大灾害来临时实现自助。

（四）完善应急预算管理机制

一是规范并简化资金划拨和物资调拨流程，为解决燃眉之急，关键时刻应采取“直接到点”的划拨方式。二是采取严密的事前、事中和事后全过程跟进监督，防止应急财物的不必要“漏出”。三是加强整合与核查，促使财物投入实现基本平衡。四是应急预算决算都要及时向全社会公开，接受社会各界监督。五是建立应急绩效评价体系，强化应急投入效益意识，将绩效考评结果向社会公布，并以这些考评结果作为安排下一年度相关预算的依据。

六、建立和完善应急资源保障管理体系

（一）建立“统分结合、以统为主”的应急物资储备制度

各灾种通用的物资储备以市场化的方式运作，由企业代为储备。明确各种应急物资的分布，以备应对重大灾害发生时紧急调配到位。灾种管理机构主要是备有并管理一些专用设备，满足平常处置一般性的应急事故的需要。此外，经常对各种储备物资进行系统检查，确保储备物资数量足额，以及各种储备物资（尤其是食品、药品等）均在保质期内。

（二）根据当地的具体情况有所侧重进行救灾物资储备

南宁市地处南方地区，属于洪涝灾害多发地，可多储备冲锋舟、橡胶艇等水上救生设备等；南宁市也属于泥石流易发地区，可储备适量的挖掘机、鼓风机、救生担架等寻找和挖掘被压埋人员的装备。有所侧重的物资储备，可以让有限的资金发挥更大的作用。

（三）培养和训练各类各层次应急救援队伍并纳入系统管理

在各个领域精选出一批思想过硬、身体强健的人员，定期培训和演练，成为一支“准专业”的预备应急力量，一旦发生重大灾害，则“招之能来，来之能战，战之能胜”。还要对广大中青年公民进行一些基本的应急救援培训，并将他们编列入各个类型不同层次的救援梯队，市应急办要对各类各层次的应急救援人员进行动态管理，确保在灾害来临时能够及时调度这些人员投入救援。

七、加大科技投入，提高灾害应急科技水平

一要加大科技投入，确保应急财政的科技投入增长幅度保持高于当年本市财政开支的增长幅度，把科技减灾纳入城市发展规划。

二要高度重视运用科技提高应对突发事件的能力，加强应急管理科学研究，抓好各种灾害的内在规律、机理、群发、伴生特性以及它们在时间和空间上的变化规律等方面的基础性研究。

三要根据城市灾险灾情的变化趋势，不断提高应急装备和技术水平。

四要加快推进应急管理信息化，尽快完成市应急联动中心指挥系统的升级改造，大力发展数字城市、灾害情报网络等高新技术，加强灾害监测观测网络技术研究，最终形成公共安全和应急管理的科学支撑体系。

八、完善政府应急管理的绩效评估机制

（一）进一步探索创新灾情灾险应急管理的评估机制

将其纳入政府行政效能管理，实行目标管理，并将其考核结果作为领导干部政绩考核、公务员年度考核的重要依据。同时，进一步落实领导责任，加强督促检查和分类指导，加强对应急管理实施过程和细节的监察与督查。

（二）建立多元化主体评估

政府应急管理绩效评估的主体应以政府部门为主导，让公众和服务对象广泛参与，建立多元化主体评估，可包括两个层次，第一层次是政府组织评估，第二层次是民间评估。最终形成内外满意、积极应对的危机应对环境。

（三）引进平衡计分卡

包括四个方面：一是公众评价指标，由服务满意度、公民导向度、服务效率和危机记录组成；二是公共投入评价指标，主要考核财务责任和资源利用情况；三是内部执行评估指标，包括组织管理、过程管理、队伍管理和信息化程度；四是创新与学习评估指标，包括创新方式和内容、学习理念和方法等。通过这种全面协调的科学考察模式，可有效转变政府的公共危机管理观念，有效激励政府加强灾害应急能力建设，并提高政府与社会共治水平。

责任编辑：谭本基

责任校对：黄玉娇

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1009-4245（2010）02-0029-04

作者：课题组组长：刘雄，南宁市发展和改革委员会主任；

副组长：李振林、杨敏，南宁市发展和改革委员会副主任；

课题组成员：刘东燕、蓝常高、蒋小勇、韦立宪、杨华伟、韦娜、孙椿睿、黄凯婧，邮编：530003