欧盟治理与公民社会组织研究综述

胡爱敏

欧盟治理与公民社会组织研究综述

胡爱敏

欧盟作为全球化、区域化的成功典范,为治理理论的实践提供了极好的试验场。自90年代末期以来,欧盟治理成为欧洲研究领域的热门话题。欧盟内部已经形成了一种多层级网络治理为主的模式,在其中各类角色在各个层面开展了不同程度的互动。在欧盟治理的框架中,组织起来的公民社会既是布鲁塞尔利益集团中的一类,也是欧盟治理的积极参与者。学界对公民社会与欧盟机构的关系、公民社会组织对欧盟治理的参与等进行了考察,认为欧盟政治过程中公民社会组织的参与蕴含着实现更有效的咨询、更好的规制、多层次民主治理等目标的潜力。

欧盟治理;公民社会;利益集团

自从80年代以来,治理是国际关系理论领域的主流话语之一,着重强调了在复杂的异质性的国际无政府状态下如何对社会进行管理和规制。而欧盟作为全球化、区域化的成功典范,为治理理论的实践提供了极好的试验场。治理的本质是各类公私行为体之间的密切合作,在欧盟框架内,则是指欧盟超国家机构和国家政府等与包括公民社会组织等非政府行为体之间的互动。最近10年学术界开始把关切的目光转向了对公民社会组织与欧盟治理的关系的研究,而尤其公民社会组织对欧盟政策过程的参与近5年来成为欧美学者热门话题。

一、欧盟治理与公民社会组织:学界研究的主要观点

(一)欧盟治理的理论与实践

作为国际政治领域的重要研究对象,欧洲一体化和欧盟当仁不让地进入了治理理论的研究视野,治理理论已经成为学者们解释欧洲一体化现实的重要方法工具和分析框架,也是欧盟机构着力推行的管理机制和制度安排原则。自上世纪末至今西方学术界对于欧盟治理的研究最为蓬勃,成果丰硕,出现了欧盟研究的“治理转向”,[1],这影响到了对有效的政策协商和行政管理的方法的思考,这些观点也建构了欧盟治理改革的创意。

欧盟作为全球化进程中成功的一体化的典范,是在经济和政治结构方面高度相互依存的体制,其中权力转移到政策制定的不同层级,其操作方式则取决于议题的重要程度、政治过程的相互渗透及跨国界政治行动的可能性,而以一种非常特殊的方式对具有约束力的安排和约定的遵循行为形成了制度化的机制,因此,新的治理模式就出现了。就欧盟治理的来源和一般性质来说,“欧盟治理是各成员国参加国际谈判协调的产物,也是公民个人、压力集团、政府间组织和非政府间组织形成的混杂联合的结果”。[2]在欧盟治理框架中,国家、政府是其重要行为体之一,各成员国通过谈判、协议、条约等体现了各方共识的方式和手段参与欧盟基本事务的管理,这一治理体系也“鼓励各类非政府组织、利益集团、公司企业和社会个人的广泛参与、共同协作,它体现出欧洲联盟这一新型组织形式的复杂性、动态性、自愿性、非强制性、地理范围上的交叉重叠性和非中心化等等特征。”[3]在欧盟背景下,治理是一个过程和状态,在此过程里,社会角色对欧盟政治过程的“参与工程”(participatory engineering)也已经形成了制度化的建构,公共角色和私有角色都参与对社会关系和冲突的有意识的规制。在此语境下,各类角色间的关系经由“制度结构、利益和社会角色的互动”[4]形成。

就欧盟治理的结构特征而言,绝大部分欧盟研究学者都认为,欧盟治理是一种以多层级网络治理为主的模式,在其中各类角色在各个层面开展了不同程度的互动。在欧盟内部,共同体机构、成员国和次国家层面行政区域的责权划分和界限都很模糊,界限淡化源自于不断强化的各层级机构和行为体之间的互相渗透和互相影响。而按照拉哈博士的总结,这归根结底在于,各个层级都在对相关事务进行治理,而且各个层级都并列叠加着各类机构和角色,它们各有相应的人员、规则、准则、管理程序和议事日程,[5]这样就构成了纷繁复杂的治理网络。网络治理是一种特别适合国家间的联盟(union of states)的治理方式,它可以通过协商过程、制度化的规范定位和功能性的代表来获得合法性。[6]在欧盟治理中,居于核心地位的决策方式是协商,各类各层级政府机构和其他行为体主要是通过共识(consensus)来实现决策,如把规则性权力委托给独立机构承担,机构框架内以协商(deliberation)方式而不是讨价还价(bargaining)达成决议,其决策过程的特点在于“政治议题的复杂性、政策过程的分割性和政策结果的分离性”。[7]这样,通过把各类社会角色纳入决策过程,塑造欧洲范围的倡议联合,在功能性的利益协调基础上,网络治理扩大了欧盟的政治空间,使得欧盟成为建立在跨国政治空间上的特殊体系。

在过去的10年中,国内对欧盟治理的研究则方兴未艾,欧盟治理结构和欧盟决策过程是国内学者们关注的重点。可见到的国内学者的代表性的著作有:郇庆治《多重管治视角下的欧洲联盟政治》(2002);吴志成《治理创新:欧洲治理的理论、历史与实践》(2003),它们从宏观的视角研究欧盟治理和欧洲政策过程,主要关注的是超国家层面的欧盟机构的活动,及国家层面的政府角色等在欧洲一体化和欧盟治理中的功能与作用。郇庆治教授的著作从3个层面分析了欧洲内部存在的多重管理和治理方式,揭示的是欧盟治理的多样性、异质性。吴志成则关注的是欧盟治理的历史演变和治理的结构安排,着重强调的是欧盟治理作为欧洲一体化过程的制度创新所具备的作用。

(二)公民社会概念的复兴

上世纪70年代以来,公民社会概念在政治话语中重新被挖掘出来。尤其是中东欧的政治转型和拉丁美洲的独立运动使学术界重新认识公民社会的作用和地位。这一复苏标志着政治科学中民主理论的转折点。在此之前的20多年间,西方的民主理论中的主导话语是代议制民主,主要集中在民主体系的合法性的输出(output legitimacy)方面,而合法性的输入(input legitimacy)则成为参与式民主的主导论调,公民社会的复兴是参与式民主重要的构成部分。据西方学者的研究,公民社会理论重获生命力,起码要源于3项各不相同的社会和政治路径:[8]首先是福利国家的“增长的极限”,指福利国家的发展挑战了民族国家解决问题的能力,超出了其能力底线;其次,自80年代以来,受到良好高等教育的公民越来越多地意识到并开始指摘代议制民主的闭门政策,以高知公民为主体的社会运动的兴起给代议制政府施加了不小的压力;再次,在国际舞台上,全球化也只能拱手让位于“没有政府的治理”,而这样的治理则伴随着国际范围内非政府组织的勃兴。在上述3股力量的驱使下,在纷繁变换的环境中,社会科学研究及欧盟机构都把视线转向了公民社会理念,寄望于借公民社会的加入来寻求深化和扩大民主参与。换句话说,欧盟公民社会组织的参与蕴含着对更好的规制、更有效的咨询、多层次民主治理等目标的追寻理想。

(三)组织起来的公民社会:布鲁塞尔利益集团中的一类

近年来,在布鲁塞尔各种利益代表迅速出现和发展,主要表现在欧洲层面上的利益代表有了大量增加,许多新的欧洲利益组织联盟已经建立,各类行为体也在布鲁塞尔设立了联络点,职业说客们也积极加入到欧洲事务中来。欧洲利益团体以“协会的协会”(association of associations)方式组织起来,在国家层面和欧盟层面的各类场合开展持久和昂贵的游说工作。欧盟治理实质上是形成了一种欧洲化的利益协调体系和向各类行为体开放的政治空间。加上原本复杂的欧盟决策体系,布鲁塞尔已经成为各类利益行为体相互竞争又相互合作的场域,牵涉进欧盟决策程序中的私人利益行为体、次国家行为体的越来越多,在各政策领域和不同的决策阶段,各类角色和欧盟的互动形式也各种各样。

与此同时,在实践中,公民社会组织作为一支代表多元利益的社会力量,以集体的面貌聚集在布鲁塞尔,成为各类组织起来的利益(organized interests)中的一类,也同商业利益群体等角色一起,参与了欧盟治理活动。第三部门研究者们认为公民社会组织是承担多功能和多任务的实体,从事游说活动、提供服务、也具有社会融合功能。它们的性质迎合了欧盟运作机能的需求,也正是欧盟政体自身的独特之处吸引着利益代表去追求自身的权利并施加影响。有学者研究了在布鲁塞尔组织起来的大型公民社会组织,称它们为“consortia”,①如绿8集团(Green8),欧洲公共健康联盟(EPHA),社会平台(Social Platform)等,简单探讨了其组织规模和它们与欧盟机构的互动。

于是“组织起来的公民社会”(organized civil society)成为一个新的流行词汇,指那些与布鲁塞尔的公共机构有直接的、制度化的关系的组织群体,这包括非政府组织、社会运动组织及网络、倡议群体、慈善团体、自助团体和推广性组织的代表。这些表明,布鲁塞尔已经成了公民社会组织、各种利益团体、游说组织聚集的风水宝地。

(四)公民社会组织对欧盟政策过程的参与

组织起来的公民社会的出现给欧盟治理面临的困境提供了可能的解决方案,把公民社会组织纳入欧盟政策过程研究成为欧盟机构和学界的共识。在秉承着咨询体制外的专家、协会、利益群体的经验做法的基础上,至少从2001年欧盟治理白皮书颁布以来,以欧盟委员会为代表的欧盟各机构开始讨论与公民社会组织建立密切合作的可能性和可能的收益,已经明确地表达了把公民社会组织纳入自身政治过程的愿望,着力发掘公民社会的潜能,并把公民社会组织的参与作为解决欧盟多层治理的民主和合法性赤字的良药。不仅仅是欧盟机构的官员们承认了公民社会对于欧盟的重要性和对欧盟民主的潜力,政治理论家和社会科学家们也展开了对欧盟治理与公民社会组织的关系的研究。各类研究的主要关注的问题有:

首先是公民社会与欧盟机构的关系。科勒-科赫和其他一些学者研究了欧盟与公民社会关系的发展过程,认为公民社会组织与欧盟机构已经形成了制度化的合作关系,有特定的制度和程序,规则和规范对二者的合作关系进行规定和指导。在欧盟机构中,欧盟委员会是非常积极推动欧盟与社会关系的角色,而且明确表达了改进欧盟民主合法性的愿望。而著名的新社会运动研究者Donatella della Porta和Carlo Ruzza认为环保主义、反种族歧视等方面的社会运动组织起到了动员欧盟层面公民社会的作用,是宪政要素(constitutionalizing factor),有可能自下而上地促进欧洲认同的发展。另外一些研究对欧盟与国家层面公民社会的关系进行考察,认为欧盟机构是一种政治资源,而非政府组织则是驱动变革的重要角色。欧盟资源的使用的确增加了国家层面公民社会组织的能力,欧盟在提供机会的同时也对它们的活动施加了限制。[9]

其次,公民社会组织对欧盟治理的参与。芬克(Finke)认为是欧盟合法性危机问题使得公民社会被重新发现和重视,1980年代兴起的利益团体研究和1990年代展开的参与式治理研究也是公民社会研究的理论源头。她也区分了两种不同的公民社会研究途径,即以合法性输出为主导的研究(注重的是公民社会组织对于有效的治理和问题解决的贡献)和合法性输入为目标的研究(关注的是增强参与式民主)方法。有多位学者研究了组织起来的公民社会或公民社会组织对欧盟治理参与,认为它们是组织起来的利益群体,可以代表公民参与欧盟事务。同时,组织起来的公民社会对欧盟的参与也可以作为争论和竞争(contestation)的途径,如同其他利益代表一样,公民社会组织也成为游说欧盟机构的一员,[10]它们也按照成员逻辑和影响逻辑开展活动,并且变得更加专业化。有学者分析了公民社会对全球治理和欧盟治理的参与的不同方式,[11]也有学者研究在扩大后的欧盟中新入盟的中东欧国家的公民社会组织对欧盟治理的参与及其影响,认为它们的力量及影响与老成员国相比都处于弱势。

其三,一些研究关注的是欧盟治理中的参与机制,包括欧盟治理如何向不同的包括公民社会在内的社会角色开放,使它们得以在欧洲层面组织起来,并给弱势行为体以发言权。事实上,欧盟的决策过程对于讨论而非对讨价还价开放,②这样以适当方式来平衡竞争性的利益。而欧盟机构塑造了欧洲层面的公民社会话语,特别是欧盟委员会努力为公民社会的欧洲化提供条件,为它们提供资金、并设定咨询规则。一些实证研究则侧重于不同政策领域中欧盟机构的咨询(consultation)机制中公民社会组织的参与,也提到咨询机制作为一种制度对于参与其中的角色的行为的影响。通过对欧盟制宪过程的考察,福苏穆和特伦茨(Fossum and Trenz)指出,这一过程为社会争议开放了一个空间,而且把民众的注意力集中到对欧盟事务方面的公共讨论。

其四,公民社会的(参与)与欧盟民主的关系,这是一个新的研究领域:民主是欧洲政治一体化的组织原则和推动力,欧盟民主制度的前提是一个跨国范围内的公共领域的建立,维持其运转必要的机制则需要特定的制度安排,这种安排即是参与式治理。参与式治理的优势在于提高决策的质量,而这正是欧盟大力鼓励和实行的治理安排,公民社会组织的参与或者可以促进欧盟善治。出于在欧盟重新构建民主的愿望,无论是政治学科、社会学科还是法律学科都对欧盟多层治理安排中的民主问题进行了探讨,有关代议制民主、协商民主和参与式民主的方法都对欧洲公民社会具备的合法性和民主化潜力抱有希望。[12]无论是自上而下的伙伴关系还是自下而上动员“社会成员”的途径都在公民社会概念的旗帜下得到了关注。有学者研究欧盟背景下公民社会与代议制民主安排的关系,考察组织起来的公民社会对于欧盟民主合法性的意义,也考察了在中南欧民主构建过程中公民社会的作用。有学者从协商民主的角度看公民社会的参与对欧盟民主的促进方面的潜力,认为凭借公民社会的输入可以提高多层体系的民主,指出了公私行为体之间的合作互动具备的民主潜能,在欧盟框架内则指公民社会组织的参与对促进欧盟民主的可能性。最近几年的研究则注重的是从民主代表性(rep resentation)和责任性(accountability)的视角讨论公民社会的参与对于欧盟民主的可能性促进。

相比较而言,国内关于公民社会组织对欧盟治理的参与的相关成果比较少。可以见到的有谭康林2008年的文章《公民社会组织对欧盟政策制定的影响——以生物技术政策为例》,伍慧萍的《欧盟治理中的公共领域与市民社会》(2008)。只有一篇硕士论文简单地对市民社会组织在欧盟治理中的作用进行了探讨(田也2006《浅析市民社会组织在欧盟治理中的作用》),认为欧盟的特殊治理结构是市民社会组织发挥作用的平台,欧盟层面市民社会组织在以下三个方面的作用:影响欧盟的决策,弥补政府治理能力的不足,增进民主政治。这篇论文中市民社会组织包括所有非政府行为体,把工商企业等经济行为体也都纳入范围。

二、对公民社会参与欧盟治理的研究评介

根据上述有关欧盟治理中公民社会的参与的研究,展示了治理理论在欧盟的理论和实践,欧盟的合法性危机和民主赤字问题与公民社会的话语的关系,以及公民社会组织与欧盟治理的关系研究等,为我们了解欧盟的运作提供了丰富的文献和资料,我从中受益匪浅。但从某些角度来看,这些研究仍然存在不足之处。

(一)首先是对公民社会组织的界定。我手头收集到的资料中,公民社会是一个混合性的概念,范畴不够清晰。大部分公民社会研究者,把经济利益群体如工商业协会、公司等也列入了公民社会范畴,而我认为,这些角色所要追寻的是特定群体的利益(special interest),是追求自身利益的最大化,与那些公益组织的目标(public interest)有极大不同,二者如果归属于同一类则会导致公民社会概念更加模糊。而欧洲公民社会有时指欧盟成员国内部的公民社会组织,有时却又指欧盟范围内所有公民社会组织的综合。

(二)能够见到的少数关于欧洲层面的公民社会组织的研究,关注到了公民社会组织的欧洲化现象,注意到公民社会在欧盟层面组织起来的现象,但对其历史发展、现状、对欧盟事务的参与、影响都是单独进行考察,极少专门对在欧盟层面的公民社会群体进行系统的研究。

(三)国内的研究对于欧盟治理中公民社会的参与研究更加稀少。国内对欧盟治理的研究,大多是从宏观的层面把欧盟治理作为主要研究对象,关注欧盟的治理安排及欧盟机构间决策的过程、以及欧盟改革的进程。另外一方面把注意力放在了国家层面的公民社会和市民社会概念,也关注到了欧盟成员国内部的利益集团和公民社会组织,而很少把公民社会与欧盟的民主问题联系在一起。

上述不足之处,是今后的研究需要弥补的,也是笔者今后努力的方向。

注释:

①Consortia英文原意为大财团、大鳄。而布鲁塞尔的公民社会组织由于规模比较大,涵盖了诸多组织、会员总数也就非常可观,因而,称之为公民社会中的大鳄也不为过。

②“A rguing other than bargaining”,arguing与bargaining的区别在于,arguing是一个经过协商达成共识的过程,而bargaining则是零和游戏,是参与者对利益分配的讨价还价, A之得即是B之失。

[1]Kohler-Koch,Beate and Berthold Rittberger.2006.The‘Governance turn’in EU studies.In:JCMS:Journal of Common Market Studies,44:27 49.

[2]贝阿特·科勒-科赫《转型视角下的欧洲联盟治理》,南开学报(哲社版),2006,(1).

[3]吴志成:《治理创新:欧洲治理的理论、历史与实践》,天津人民出版社,2003.40.

[4]见Finke,Barbara.2007.Civil Society Participation and Governance.Living Review s in European Governance,vol.2, No.2,URL:http://www.livingreview s.org/lreg-2007-2.

[5]法布里斯·拉哈.欧洲一体化史(1945-2004).中国社会科学出版社,2005.119.

[6]Kohler-Koch,Beate.1999.Europe in Search of Legitimate Governance.ARENA Working Papers WP 99/27.

[7]Kohler-Koch,Beate et al.2006.Enhancing Multi-Level Democracy by Organizing Civil Society Input.Paper presented at the 20th IPSA World Congress,Fukuoka,July 9-13, 2006.

[8]Zimmer,Annette and Matthias Freise.2008.Bringing Society Back in:Civil Society,Social Capital,and Third Sector.In:Maloney,William A.and Jan W.van Deth.(eds) .2008.Civil Society and Governance in Europe.From national to international linkages.Cheltenham&Northampton:Edward Elgar.19-44.

[9]Sudbery,Imogen.2010.The European Union as political resource:NGOs as change agents?Acta Politica 45,136-157.

[10]Charrad,Kristina.2008:Lobbying and European Civil Society:Problems and perspectives of civil society actors from Visegrád countries.In Matthias Freise(ed.).2008:European Civil Society on the Road to Success?Baden-Baden: Nomos.109-128.

[11]Steffek,Jens et al.(eds.):Civil Society Participation in European and Global Governance,A Cure for the Democratic Deficit?London:Palgrave:1-29.

[12]Liebert,Ulrike and Hans-Joer Trenz.2009.Civil society and the reconstitution of democracy in Europe:Introducing a new research field.Policy and society.Vol.28,Issue 1.

(责任编辑 曹连海)

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胡爱敏,山东大学政治学与公共管理学院博士研究生(邮政编码250100)

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:1672-6359(2010)03-0100-05