“公推直选”与乡镇政权权力运行机制的创新

张文化

(中共郑州市委党校党史党建教研室,河南郑州450042)

“公推直选”是近年来一些地方改革基层党内选举制度的积极探索和创新实践。当前的研究主要是从基层党内民主制度创新、政党现代化建设和党执政的合法性等角度,对“公推直选”的主要原因和生成机制、运作过程和主要成效、存在问题与对策建议、理论意义与实践效应等问题进行深入的探讨。但由于不同模式的“公推直选”对乡镇政权权力运行机制的影响,特别是对于如何调适因权力来源不同而导致的乡镇政权党政两个系统在权力运作中的矛盾与冲突,还有待于进一步深入研究。因此本文拟从从理论和实践的结合上探讨通过“一体化公推直选”模式建构乡镇政权权力运行新机制的途径和方法,以期为进一步深化基层党内选举制度的改革和党内民主制度的创新提供决策参考和理论依据。

一、现行乡镇政权权力运行机制及其存在的主要问题

1.现行乡镇政权权力运行机制。现行乡镇政权权力运行机制是指乡镇党委、人大、政府这三个乡镇权力主体之间依据有关法律制度而形成的一种较稳定有效的相互作用的过程和方式。它大致包括权力授受机制、权力执行机制、权力制约机制三个方面。乡镇政权的权力授受机制,在法理上表现为“党员选代表,代表选委员,委员选书记、副书记”和“选民选代表,代表选乡镇长、副乡镇长、乡镇人大主席和副主席”的间接选举和层层授权。在实践上表现为上级党委组织部门事先考察、遴选、确定或提名候选人,然后交由乡镇党员代表大会或乡镇人民代表大会选举产生。乡镇政权的权力执行机制,在法理上表现为党委决策、人大审议、政府执行,政府对乡镇人大负责并接受其监督。在实践上表现为党委决策、政府执行,政府对乡镇党委负责。乡镇政权的权力制约机制,从法理层面来看,对乡镇政权的权力监督和制约有完善的制度和机制保障,既有上级领导机关的监督制约,也有同级专门机关的监督制约,还有群众监督、新闻媒体监督等等。从实践层面来看,缺乏对乡镇政权经常性的有效监督。

2.现行乡镇政权权力运行机制存在的主要问题。权力授受机制存在变相的委派和任命问题,权力来源缺乏民意基础,跑官、买官、卖官、任人唯亲等用人腐败现象时有发生,部分乡镇负责人只对上负责而不对下负责,权力行使的价值取向和政绩观扭曲变形;权力执行机制存在党政职能不分、以党代政、乡镇人大权力虚置、民主集中制不能很好贯彻、“一言堂”和“家长制”等突出问题;权力制约机制存在上级监督太远、同级监督太弱、下级监督太难等问题,腐败现象难以得到有效遏制。

二、目前四种“公推直选”模式对乡镇政权权力运行机制的影响

为了顺应基层民主政治建设的发展要求,进一步巩固我们党的执政基础,提高乡镇政权的施政效率,近年来在四川、广东、山西、河南、广西、湖北、江苏等一些地方,进行了以“公推直选”为主要内容的改革尝试。目前的“公推直选”概括起来大致有四种模式:只直选乡镇党委书记;只直选乡镇长;直选乡镇党委书记与乡镇长;直选乡镇党委书记,再由书记提名组阁。这四种“直选”,虽然对基层选举制度进行了有益的尝试,扩大了干部任用的民意基础,但也在冲击和突破现行乡镇政权权力运行机制的同时,带来了乡镇政权权责关系的混乱和冲突。

1.只直选乡镇党委书记对乡镇政权权力运行机制的影响。乡镇党委书记的权力来源由间接选举和层层授权或委派和任命变成了全体党员的直接选举,改变了乡镇党委书记也与乡镇党的委员会之间的权责关系。这种直选模式在赋予乡镇党委书记更加坚实的民意基础、增强乡镇党委书记对下负责和为民服务的责任意识的同时,也使本已处于乡镇领导核心地位的党委书记更加强势,更容易助长“一言堂”和“家长制”等不良作风。

2.只直选乡镇长对乡镇政权权力运行机制的影响。乡镇长的权力来源由层层授权或委派和任命变成了全体选民的直接选举,改变了乡镇长与人大的权责关系。这种直选模式在增强乡镇长施政威信,使乡镇政府从乡镇决策体系中的“执行角色”转向“施政角色”的同时,也在一定程度上打破了现行乡镇政权权力运行机制的党政平衡,容易造成党委和政府特别是党委书记与乡镇长在行使权力时的矛盾与冲突。

3.直选乡镇党委书记与乡镇长对乡镇政权权力运行机制的影响。乡镇书记与乡镇长都直选产生,从形式上实现了党内民主与人民民主,但乡镇党委书记与乡镇长分别在不同性质、不同范围的直选中获胜任职,授权关系的不一致使得乡镇政务的决策、执行与监督难以和谐运作,书记与乡镇长之间、党委与政府之间的权责关系更加复杂,存在着因施政纲领不同而导致党政两个权力系统冲突的可能,容易造成有限基层政府资源的消耗。

4.直选乡镇党委书记,再由书记提名组阁对乡镇政权权力运行机制的影响。直选产生的乡镇党委书记提名乡镇政府领导班子人选,再由上级党委组织部门确认的“书记组阁”模式,有助于提高基层政府运作效率,减少了班子内耗,明确了乡镇班子成员必须对乡镇党委书记负责的权责关系。但这种以党内民主取代人民民主的直选模式,容易造成权力的进一步集中、党政职能混同、民主与施政效率矛盾凸显。

三、“一体化公推直选”与乡镇政权权力运行新机制的构建

1.指导思想。“一体化公推直选”的改革设想旨在总结和借鉴已有直选的实践利弊,综合考虑党的领导、人民民主、选举成本、权责关系等因素,正确协调党委书记与党委及党代表大会的关系、乡镇长与人大的关系、乡镇政府与乡镇人大、乡镇党委的关系、乡镇党委书记与乡镇长的关系等等,构建乡镇政权权力运行的新机制。

2.具体程序。“一体化公推直选”是将乡镇党委、政府、人大三大班子及其负责人、乡镇党的代表、人大代表的产生纳入到一个完整的直选程序,在完善权力授受机制的基础上,理顺各种权力关系。具体运作程序是:第一,成立领导小组,确定与岗位职责匹配的竞职资格条件;第二,分别由党员大会和选民大会选举产生党代表和人大代表,实行代表常任制;第三,公推三大班子成员候选人并进行资格审查;第四,举行乡镇党代会和人代会预选,按照一定的差额确定三大班子及其负责人候选人;第五,乡镇党委书记候选人与乡镇长候选人相互自由结合,组成不同的“竞选班子”;第六,乡镇党代会和人代会分别对“竞选班子”进行确认性投票;第七,乡镇全体选民投票选举“党政领导班子”和人大主席、副主席;第八,选举结果报上级有关组织和部门批准、备案。

3.权力运行机制。第一,权力授受机制。在乡镇全体党员和全体选民分别授权于乡镇党代会和人代会,乡镇党代会和人代会对“竞选班子”进行确认性投票的基础上,全体选民授权于“党政领导班子”和人大主席、副主席,乡镇三大班子及其负责人最终对全体选民负责。第二,权力执行机制。三大班子内部实行民主集中制,党委决策、人大审议、政府执行。第三,权力制约机制。乡镇党委对党代会、全体党员和全体选民负责并接受其监督,政府对乡镇人大和全体选民负责并接受其监督。

“一体化公推直选”实现了党的领导和群众公认的统一,党内民主与人民民主的有机结合,符合民主政治的运作机理。在“一体化公推直选”基础上构建的乡镇政权权力运行新机制,具有授权一致性、执行协调性、监督有效性的基本特征,有利于推动乡镇政权的协调高效运转。

四、“一体化公推直选”的合法性与制度保证

合法性主要包括法律合法性和政治合法性两个方面。法律合法性,是指一项活动或行为是否符合现有的法律法规或有关制度规定。政治合法性,是指人们是否在内心服从和认可政治统治的权威和秩序。

1.就法律合法性而言。一方面,“公推直选”突破了有关党内规章和国家法规,不具有法律合法性。如:候选人的产生方式和选举程序分别突破了《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》第十六条关于“党的基层组织设立的委员会的书记、副书记的产生,由上届委员会提出候选人,报上级党组织审查同意后,在委员全体会议上进行选举”的规定,采取了多种形式的候选人产生方式,并把间接选举变成了直接选举。另外,“公推直选”也与《公务员法》中关于公务员的职务升降、奖惩、交流、培训等规定相冲突。另一方面,“公推直选”符合党的十六大以来我们党关于改革和完善党内选举制度、发展党内民主的思想和基本精神,在法理上具有合法性。党的十六大以来,我们党始终强调“党内民主是党的生命”,要“改革党内选举制度,改进候选人提名制度和选举方式。推广基层党组织领导班子成员由党员和群众公开推荐与上级党组织推荐相结合的办法,逐步扩大基层党组织领导班子直接选举范围,探索扩大党内基层民主多种实现形式”[1]。十七大对《党章》第二十九条第二款和第三十条的修改,充分体现了这一基本精神,其目的是要“给直接选举基层党组织领导班子等扩大党内基层民主的探索留出空间”[2]。十七届四中全会再次强调和论述了这一基本思想。所有这些,都为探索和完善“公推直选”提供了理论依据、精神动力和制度空间,在法理上奠定了“公推直选”的合法性基础。

2.就政治合法性而言。“公推直选”是改革和创新基层党内选举制度的积极尝试,是发展党内民主的可贵探索,对于增强党在农村执政的政治合法性具有重要的促进作用。从近年来一些地方试点的实际效果来看,“公推直选”明确了乡镇领导干部的权力来源,充分体现了党员和选民的意志,扩大了基层政权的民意基础;克服了传统干部选拔任用中的一些弊端,打破了过去组织确定候选人,在少数人中选人的传统做法,改变了由上级领导主导的形式主义倾向,防止了以任命、变相任命或委派代替选举的现象,从制度和体制上制约了传统干部管理中“跑官买官”等腐败现象的发生;密切了党群干群关系,拓宽了选人用人渠道,营造了公正、平等、竞争、择优的用人环境,畅通了党群联系渠道和群众利益表达渠道,形成了一种有利于优秀人才脱颖而出的选人、用人机制,增进了党群干群之间的认同感,巩固了党在基层的执政地位和执政基础;有利于乡镇领导干部更加自觉地提高素能,转变作风,打破了过去“一纸委任状、几年太平官”的传统体制,树立了“有为才有位,有位必须有为”的正确导向,使当选的乡镇领导干部的权力指向和责任意识更加明确,使他们认识到只有把心思和精力更多地放在德才的锤炼提升和实绩的追求创造上,多为群众办实事、办好事,以实实在在的工作绩效来兑现竞选承诺,才能始终赢得党员群众的信任和支持。

政治合法性是法律合法性的基础和前提,法律合法性是政治合法性的限度和保障。“公推直选”虽与有关的党内规章和国家法规相冲突,但却符合我们党关于完善党内选举制度的政策要求和发展党内民主的改革取向,在创新实践上也取得了积极成效。因此,增强“公推直选”的合法性基础,必须积极而稳妥地推动制度创新,为“公推直选”提供科学的制度支持和坚强的制度保证。第一,修改和完善《中国共产党章程》、《公务员法》和有关基层党内选举的规定,避免“公推直选”与有关法律和制度的矛盾和冲突,使“公推直选”有“法”可依。第二,完善“公推直选”本身的制度设计,使之更加规范和科学。如在制度和程序上保证竞选干部之间信息对称,更好地把“党管干部”原则与群众公认原则结合起来,统一起来,等等。第三,建立与“公推直选”相配套的民主制度和权力运行机制,充分发挥制度的整体效应。“民主政治应该是一个包括选举、决策、管理、监督和执行等多个环节的联动体系和制度集合体”[3]。选举只是民主政治的一个前置性制度安排,还应建立与“公推直选”相配套的民主决策、民主管理、民主监督等具体的民主制度和权力运行机制,通过完善的民主制度巩固“公推直选”的民主成果,用制度管人、管事、管权,为基层党内民主的发展提供坚强的制度保证。

[1] 胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜,为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[Z].北京:人民出版社,2007.52.

[2] 党章学习读本编写组.党章学习读本[M].北京:红旗出版社,2007.50-51.

[3] 刘会柏.云南省泸西县乡镇党委直选研究[J].云南行政学院学报,2006,(1).