建立和完善农村环境保护机制研究

马 鹏,刘会丽

(1.中州大学经济贸易学院,郑州 450044;2.郑州师范学院,郑州 450044)

1.农村环境问题

1.1 农村环境问题的提出和界定

随着哥本哈根世界气候大会的顺利闭幕,低碳经济已经成为各国追求的目标。我国早在 2008年 7月就进一步加强农村环境保护工作进行了安排和部署,提出并确定了我国农村环境保护的目标。

农村环境,是指以农村居民为中心的乡村区域范围内各种自然因素和经过人工改造的自然因素的总体,包括该区域范围内的土地、大气、动植物、交通、道路、设施、构筑物等。农村环境是农村经济社会持续、稳定、协调发展的基本物质条件。在我国,农村环境污染很大程度上有别于城市环境污染。

1.2 建立农村环境保护机制的意义

农村环境问题是制约我国农村经济健康和谐发展的主要问题,做好环境保护工作是新农村可持续发展的根本前提,是新农村生产发展的基本要求,是进一步提高农民收入的重要途径。

1.3 农村环境问题的现状

随着我国城镇化水平的逐步提高、城市工业逐步向农村转移以及农村经济社会的不断发展,再加上历史陈疾和多年环境保护意识薄弱等因素的影响,农村环境问题越发突出,对当前农村经济社会发展乃至正在进行的社会主义新农村建设已构成严重影响。

1.3.1 农村土地资源问题。耕地是土地资源的精华,是农村可持续发展的根本保证。这些年来,我国农村人地矛盾日益突出:一方面,耕地面积越来越少,质量越来越差;另一方面,随着农村居住观念的转变,农村住宅沿公路布局,原宅基地大量废弃,短时间内无法恢复耕种。

1.3.2 工业污染转移问题。随着城市工业化程度的提高,工业污染已逐渐侵入到农村地区,对农村和农业生产造成巨大破坏。其扩散方式有多种,主要有固体垃圾到农村堆放或填埋、有毒气体或烟尘飘落到农村、矿产资源开采及其废渣破坏周边农村环境、城市污水流入农村等等。

1.3.3 现代化农业问题。化肥和农药已经使我国部分地区的水环境污染从常规的点源污染型转向面源与点源结合的复合污染型,并且直接破坏农业伴随型生态系统。因其污染源分布面广、空间与时间上不确定以及污染物的累积迁移等特性,已经成为一个世界性的难题。农药的大量使用既污染了环境,也污染了农作物,特别是高毒高残留的农药,会通过农产品危害人体健康。此外,农业生产中使用塑料薄膜,由于不注意回收清理,也给农村带来了“白色污染”。

1.3.4 农村废弃物问题。现代农村的废弃物主要是种植业废弃物 (秸秆)和养殖业废弃物 (畜禽粪便)。我国每年产生各类农作物秸秆约 6.5亿吨,其中 40%未被有效利用,秸秆随处堆放或就地焚烧,严重污染了环境。规模化畜禽养殖的粪便,严重污染了环境并影响了农村居民的生产生活。目前,农村废弃物又有了新的变化,一是不可降解物增多,二是数量猛增,三是来源多元化。

1.3.5乡镇企业布局不合理问题。改革开放以来,乡镇企业发展迅速,已成为社会发展中不可替代的力量。但由于乡镇企业数量众多、布局混乱、设备简陋、技术落后、工艺陈旧、能源消耗高,大部分企业没有污染防治设施。目前,我国乡镇企业废水 COD和固体废物等主要污染物排放量已占工业污染物排放总量的 50%以上,成为农村社会的最大污染源。乡镇企业的“三废”超标排放,已成为影响农村地区环境质量的主要因素。

1.3.6 农村矿产资源乱采滥挖问题。由于历史的原因,农村中的小煤矿、小矿山、小砖场等乱采滥挖问题曾相当普遍、突出,虽经近年的整顿有所收敛,但反弹势头依然强劲。

2.农村环境问题的成因

2.1 农民环保意识不强

农民环保意识淡薄,使农村环境保护缺乏动力。在生活上,受传统生活习惯的影响,缺乏良好的环境保护行为;在环境权益上,缺乏依法维权意识;在生产过程中,地方部分领导片面追求经济效益,缺乏相应的科学知识和技术能力。

2.2 农村环境相关法律不健全及监管薄弱

农村环保管理力量薄弱,难以适应新农村发展的需要。在农村环保监管机构缺失、法律法规不健全、环保工作人员缺少等条件下,很难将各项环保方针政策落到实处。基层环保执法能力薄弱,使农村的环境监管处于失控状态。对农村环境保护政策研究的缺乏,导致难以形成具有操作性的农村环境保护政策。

2.3 农业环保标准缺失

相对城市环境保护和工业污染的防治,农村环保工作起步较晚,基础较为薄弱,尚未建立起适应农村环境保护实际需要的法律体系,没有专门的、系统的、完善的和综合性的农村环境资源保护法规或条例,没有把农业环境和农业自然资源的保护统一起来,没有把农村、农民、农业看作一个有机联系的整体关注农村的环境保护工作,农村环境保护在一定程度上还面临无法可依的局面。

2.4 农业科技水平较低

农村科技水平落后,无法适应农村的生产发展。不合理使用化肥、农药、农膜造成的危害日益突出,不仅导致农田土壤污染,还进一步造成了地下水和空气的污染。由于在农村长期存在低技术含量、以牺牲环境为代价的粗放型生产方式,对农村环境的污染可想而知。

2.5 农村环保投入不足

环保投入的实质是对环境的一种补偿,是实现环境改善的重要保证。农村环境问题种类繁多、产生量大、分布面广、治理困难,这些问题的解决需要大量资金。长期以来,环保资金投入形成了“环境让位于经济,农村让位于城市”的不合理局面,由于资金不足,造成环境监测、监理设备老化和装备落后,许多急需解决的重大环保工程得不到落实。

3.建立和完善农村环境保护机制

3.1 建立和完善农村环境保护机制的背景分析

农村环境保护机制的有效运行,必须具备一定条件。一是农村环境保护机制的良好运行离不开强有力的法律制度。二是农村环境保护机制要有信息处理能力和监管能力。包括有关各种激励机制的成本和收益状况的信息,知道谁是受益者,谁是受损者;允许监管者和生产者在污染控制和生产过程之间评估潜在的替代可能性等等。三是农村环境保护机制需要有效的竞争性市场。经济学家证明,当竞争是经济的主流时,经济激励制度往往更有效率。

3.2 农村环境保护机制的建立和完善

3.2.1 立法对策。以科学发展观为指导思想,重新审视环境立法,分析和认识我国环境与资源的形势,科学准确地认识环境与资源保护工作在我国国民经济和社会发展中的重要地位。着眼于农村环境问题的特殊性,结合农村环保本身所具有的特点,把农村环保从整个环保法中独立出来,由《宪法》、基本法、农村环境与资源保护单行法、农村环境标准和相关法中关于农村环境与资源保护的法律规范等,构成一个单独针对农村的环境法律体系。这样可使农村环保法律体系统一化,有利于农村环保法制建设有序进行。建议尽快制定《农村环境保护法》、《农村清洁生产促进法》、《土壤污染防治法》、《农业资源综合利用法》、《生态农业保障法》等法律。

3.2.2 经济对策。环境保护是理论界讨论的热点,许多人提出改革消费税、资源税等税收制度,这本身并没有错,因为税收制度对生产者具有经济激励作用,但环境保护的激励机制仅仅限于税收制度的改革是远远不够的,必须建立一整套行之有效的激励机制,让生产者自觉地把污染控制在社会可接受的范围内,才能达到控制污染、保护环境的最终目标。经济对策主要有:(1)价格配给。价格配给包括征收排污税等。排污税就是对于向空气、水和土壤排污以及产生噪音的行为所进行的收费。排污税使得生产者有动力开发和采用更先进的污染控制技术,以减少他们所必须缴纳的费用。(2)责任制。责任制是通过设立一种激励机制,使得生产者遵守规定、技术约束或按可接受的行为方式生产。具体手段包括:罚款、押金退还制度和债券。其中,罚款是责任制最重要的形式。(3)数量配给。Cricker(1966)和 Dales(1968)提出了通过交易污染许可证实现数量配给的理论。交易污染许可证的方案是在一个地区事先确定排污或排污浓度的总体水平,污染许可证的发放量等于这个总体水平,污染许可证可以在生产者之间相互买卖交易。

3.2.3 提高农村环保意识。在当前新农村的环境建设进程中,第一项任务就是要开展宣传教育,充分利用广播、电视、报刊、网络等媒体,宣传普及农村环保知识,提高民众的环保意识,调动他们参与环保的积极性和主动性。

3.2.4 建立健全农村环保监管机制。为了实现“新农村、新环境”目标,需要建立一系列的环境管理保障机制,整合卫生、环保、规划等部门资源,强化政府的环保职能,在乡镇设置环境管理机构,配备环保人员,加强农村环境管理和建设指导。

3.2.5 强化农村环保科技支撑能力。农村环保的技术创新和转化还有很大的发展空间,以农村废弃物的资源化利用为突破口,把粪便、秸秆、垃圾通过科技变成饲料、肥料、燃料。

3.2.6 加大农村环保财政支持力度。农村环境保护工作是一项集基础性、社会性和公益性于一体的公共事业,其经济效益和社会效益巨大。地方政府要加大财政资金投入,积极推进农村环保投资的市场化改革,加大政策、税收、财政的扶持力度,推动建立农村环保多元投资体制。

4.结语

我国农村环境的现状与建设社会主义新农村、构建和谐社会的要求还不相适应,这已成为农村经济社会可持续发展的制约因素。找出农村环境问题的根源,建立并完善农村环境保护机制,从根本上解决农村环境问题,使农村经济发展走上经济增长与环境保护并重的道路。

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