论民生保障法治建设的基本要求

曹达全

(南京大学法学院,南京 210039;江苏省行政学院行政学教研部,南京 210004)

保障和改善民生是一项艰巨而复杂的系统工程,不仅“要求在经济发展的基础上更加注重社会建设”[1],而且要在深化改革的基础上更加注重法治建设。对此,学界已经认识到民生保障法治建设的重要意义,甚至有学者提出“构建民生法治”[2]的基本观点。应该说,“民生法治是社会进步的产物,是法治社会的应有之义。”[3]如何进一步加强民生保障法治建设是一项系统工程,需要我们在实践中不断探索和完善。对此,学界并没有展开充分讨论。本文将在学界研究成果的基础上,对民生保障法治建设的基本要求问题作一初步探讨。

一、民生保障法治建设应当以对人性尊严的关怀为逻辑起点和终极目标

“人性尊严”观念本源于西方古典时期的“人本主义”思想。伟大的德国哲学家康德则进一步提出“人是目的,而不仅仅是手段”的经典论断。自康德之后,“人性尊严”理念在西方宗教和哲学领域中确立了崇高的地位,后来逐渐演变为法律概念。1966年 12月 16日联合国通过的《经济、社会、文化权利国际公约》和《公民权利和政治权利国际公约》,均申明基本人权乃是源于人性尊严的核心价值,即“确认这些权利是源于人身的固有尊严”。许多国家也将人性尊严采为宪法的最高指导原则。[4]其中,1949年颁布的德国《基本法》就规定,“人性尊严不可侵犯。国家一切权力均有义务尊重并保护人性之尊严。”人性尊严的基本涵义是:每个人都有权主张自己应受到充分的尊重,尤其不能把人贬抑为单纯仅受国家行为支配的客体,而在根本上损及其做为一个人的主体性。

人性尊严对国家制度建设尤其是法治建设提出了严格的要求。从国家与人民之间的关系角度来看,国家不但不得以任何借口或理由把人民变为其统治的客体或手段,而且应该积极为人民谋求福祉,增进人民的利益。甚至,国家存在的目的,就是为了让人活得像人。正如有学者所言,“国家不能把人民 (只是)当成其作用中之一种工具、手段或物品,人民要遂行其目的时,有其自治的‘自由空间’,尊严由此而生。”[5]人性尊严比人权更具有终极意义,是基本权利体系的价值根源和核心所在。甚至有学者认为,人性尊严是人类所应实现的终极价值目标,而人权不过是为了实现、保护人性尊严而想出来的一个手段而已。[6]

毫无疑问,民生保障法治,也应当以关怀人性尊严为逻辑起点和终极目标。这不仅因为民生保障法治建设属于人权法治建设的一部分,而且因为民生保障与人性尊严之间具有天然的紧密关系。民生保障制度本身饱含有尊重人性尊严的基本精神,而且只有建立在尊重人性尊严基础上的民生保障制度才具有真正意义。在等级森严的奴隶社会和封建社会,虽然统治阶级也会从维护自身利益出发,提出一些民生保障思想,作出一些有关保障民生的措施,但由于广大民众的人性尊严并不能真正得到统治者的尊重,民生保障最多也只能算作统治者的施舍行为。孙中山先生虽然从对人性尊严关怀的角度提出民生主义,直接将民生定义为“人民的生活、社会的生存,国民的生计,群众的生命”[7]。但在那个年代里,广大民众的人性尊严并不能从根本上得到尊重。从而,民生保障也只能成为仁人志士的理想和抱负而无法真正得以实现。

当代中国所提出的民生保障政策不仅是以对人性尊严的关怀为出发点,以重点解决与人性尊严息息相关的教育、就业、住房、医疗、社会保障和社会环境等民生问题为着力点,而且还直接将关怀人性尊严作为民生保障重要指示精神加以贯彻实施。如2009年两会期间,温家宝总理在接受中国政府网、新华网联合专访时曾提出:“无论是农民工就业,还是大学生就业,以及城里零就业家庭就业,都时刻摆在我心里。因为我认为就业不仅关系到一个人的生计,而且关系到一个人的尊严。”[8]温家宝总理在2010年的《政府工作报告》中更是明确指出:“我们所做的一切都是要让人民生活得更加幸福、更有尊严,让社会更加公正、更加和谐。”这一新的提法,不仅是党和国家以人为本、关注民生这一发展战略的必然延伸,也昭示着中国政府把“人性尊严”视为一个重要的价值选择。2010年 4月 27日,国家主席胡锦涛在全国劳动模范和先进工作者表彰大会上也明确指出:“要切实发展和谐劳动关系,建立健全劳动关系协调机制,完善劳动保护机制,让广大劳动群众实现体面劳动。”[9]

二、民生保障法治建设应当以落实民生权利保障为根本任务

民生保障,对于广大民众来说,其实就在于保障其与民生有关的权利,民生保障也只有被落实为权利才能直接为广大民众所真正享有。因为民生保障只有落实为一种权利,才能使得国家和社会的民生保障行为不再是一种恩惠和施舍,转而成为其义不容辞的责任和义务。将民生保障制度化,将民生保障转化为广大民众的民生权利,对民生保障义务主体形成制度性约束具有十分重要的意义。在当今法治社会里,应将民生保障法治化,用法律的形式将民生保障的内容和形式以及所形成的权利义务关系固定下来,以实现民生保障的持久与稳定,为其提供有效的法律保障。

当然,民生保障能否作为权利以及落实为什么形式上的权利,在不同历史阶段和不同地域并非完全相同,因为“权利决不能超出社会的经济结构以及由经济结构制约的社会的文化发展。”[10]当代中国的民生保障法治建设应当将民生保障落实为什么形式的权利而加以保护,是一个值得探讨的问题。这可以从人权、宪法权利和具体的制度性权利三个层面上加以分析。

近代以来,人权法治建设大致经历了“三代人权”的演变过程。①从中可以看出,不同的人权法治,对民生保障的力度和内容存在相当大的差异。第一代人权,更加重视对与公民自由和政治权利有关权利的保护;第二代人权,已经开始重视对民生有关的就业平等权、社会保障权的保护;第三代人权所涉及的权利范围则更加广泛,甚至扩展至广大民众的集体权利。因此可以看出,民生保障法治属于人权法治的一部分,是人权法治建设到一定阶段的产物。对此,学界有人提出“无民生法治就无真正的人权”[3]的观点,实际上是要求当代人权法治建设应当将民生保障法治建设作为其核心内容。笔者赞同这一观点。

应该说,我国当代所提出的民生保障政策不仅是人权政策的延续,更是对人权政策的具体落实,两种思想一脉相承。这可以从民生保障政策提出的背景的角度加以分析。1991年,我国第一份人权白皮书《中国的人权状况》就明确提出“生存权是中国人民长期争取的首要人权,”[11]2003年战胜突如其来的非典疫情后,我国在 2004年 2月发表的《2003年中国人权事业的进展》白皮书中又提出:“中国政府将人民的生命健康和基本人权放在首位,以对人民负责。”中国已加入包括《经济、社会及文化权利国际公约》在内的 18项人权公约,并签署了《公民权利和政治权利国际公约》,这对人权法治建设提出了更高的要求。2004年,我国则将“国家尊重和保障人权”的内容纳入宪法范畴。正是在此历史背景下,我国明确提出了民生保障政策。②由此可见,我国人权法治建设不仅为我国的民生保障法治建设奠定了坚实的法治基础,而且为民生保障法治建设指明了方向、确定了民生保障法治建设的核心内容,那就是,应当以保障公民的生存权和发展权作为其核心内容。

当然,鉴于生存权和发展权概念的内涵和外延并非为人们所确定,如何确定民生保障法治建设的基本内容仍是一个有待进一步讨论的问题。笔者初步认为,对民生保障中的生存权宜作广义理解,“是指生命安全得到保障和基本生活需要得到满足的权利”,[12]包括生命权、物质生活的权利和精神生活的权利三个基本方面。而发展权也宜作广义理解,包括对于人的发展有关的一切基本权利。

民生权利在宪法层面上应当表现为什么权利形式,学界也有不同意见。有人以自由权与社会权的区别为基本前提,将民生 (保障)理解为社会权。[13]也有学者认为,民生关怀也并不仅仅针对某项或某类特定的宪法权利,对于那些体现了民生关怀的权利,可粗略地概称之为“民生类宪法权利”。这些权利不仅包含有社会权,还包括保护财产及人身自由等权利。[14]笔者认为,虽然民生权利并非是一个严格的法律概念,但我们并不能否定其具有明确的内涵和外延。如果从与其他权利形式的关系来看,民生权利并非仅限于社会权利,一切与人的生存和发展有关的权利均可以纳入民生权利的范畴,这其中包括社会权利以及自由、平等的权利等。

在具体制度性权利层面上,很多学者依据中国共产党十七大报告中所提出的民生保障的六个方面问题 (包括教育、就业、收入分配、社会保障、医疗卫生、社会秩序)来界定民生权利的范围,笔者认为这种观点值得商榷。以上六个方面只是当前我国亟需解决的民生问题,但民生权利的范围绝不能仅限于此。随着社会环境的变化,社会所需要解决的民生问题也会随之发生变化。民生保障法治所涉及的权利范围,应当包括劳动权、受教育权、休息权、物质帮助权、文化权、社会保障权,但并不仅限于此。

三、民生保障法治建设应当以弘扬公平正义的法治精神为基本准则

自古以来,公平正义一直是人类追求的社会价值目标。早在春秋时期,孔子就曾说过:“有国有家者,不患寡而患不均,不患贫而患不安。”胡锦涛总书记更是将公平正义作为“构建社会主义和谐社会”的核心内容之一,将公平正义定位为“是社会和谐的基本条件”,并要求加紧建设对保障社会公平正义具有重大作用的制度。[15]胡锦涛总书记强调:“维护和实现社会公平和正义,涉及最广大人民的根本利益,是我们党坚持立党为公、执政为民的必然要求,也是我国社会主义制度的本质要求。只有切实维护和实现社会公平和正义,人们的心情才能舒畅,各方面的社会关系才能协调,人们的积极性、主动性、创造性才能充分发挥出来。”[16]温家宝总理也认为“社会公平正义是社会稳定的基础”,我们国家的发展不仅是要搞好经济建设,而且要推进社会的公平正义,并提出“公平正义比太阳还要有光辉”[17]的经典论断。公平正义也是国家制度追求的价值目标,甚至被当代的法学界确立为法治建设的基本精神之一。如果说,民主法治建设旨在弘扬政治上的人民主权的法治精神的话,那么,民生保障法治的提出则重在弘扬公平正义的法治精神。

但是,正义也像一张“普洛透斯似的脸”[18],在不同的历史条件下,社会所确立的正义观并非完全相同。当今中国的社会公平正义观是马克思公平正义观的继承和发扬,根据胡锦涛同志的权威解读,中国特色的社会公平正义观“就是社会各方面的利益关系得到妥善协调,人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理,社会公平和正义得到切实维护和实现。”[16]具体来说,包括“权利公平、机会公平、规则公平与分配公平”四个方面。[16]这也应成为当今中国民生保障法治建设的基本准则。

民生保障与公平正义之间具有内在关联性。从根本上来说,民生保障并不能仅限于广大民众获得足够的物质财富和精神享受,还要求社会财富分配的公平正义;不仅要求国家对民生提供制度性保障,而且要求民生保障制度符合公平正义的制度精神。因为符合公平正义准则的民生保障制度不仅是对人性尊严关怀的具体体现,也是该项制度能否为所有人接受的基本前提。因此可以说,不仅民生保障问题在某种意义上来说就是社会公平问题,而且民生保障制度建设也应当以实现社会公平正义作为价值目标。实现社会公平正义,对于广大民众来说,也属于其应当享有的一项民生权利。

在当代中国,提出民生保障问题其实就在于解决社会公平问题,民生保障也是以实现社会公平作为价值目标。因为我国正处于社会转型期,各方面政策和措施还不尽完善,随着改革进入攻坚阶段,社会进入矛盾高发期,各种问题和矛盾凸显。特别是在就业、教育、收入分配等关系人民群众切身利益的民生建设方面,矛盾更加突出,人们的满意度较低,其核心则是社会公平问题。正是在此背景下,国家提出了加强民生保障的新的战略任务,并直接将保证社会公平正义作为民生保障政策的价值目标加以明确化。在民生保障建设的具体目标上提出要“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”的奋斗目标。这些在党的十七大报告中均有明确的表述。[1]与此同时,国家也采取了一系列措施以保障和改善民生,促进社会公平正义原则的实现。例如,2005年 10月,十六届五中全会强调分配制度要“更加注重社会公平”,首次对“效率优先,兼顾公平”的收入分配原则进行了修正。近年来,我国加大了社会保障制度建设,深入开展教育、医疗、住房等有关民生领域的制度改革。

四、民生保障法治建设应当以理顺国家与公民之间的法律关系为切入点

民生保障,无论是作为人性尊严的关怀、广大民众的权利,还是要求在制度上实现公平正义,最终均需要落实到处理国家与公民之间的关系上来。因为无论是人性尊严还是公民权利的实现均需要通过理顺国家与公民之间的关系来具体落实,如何保证民生保障制度的公平正义也要以明确国家和公民之间的关系为落脚点。

应该说,从历史的角度考察,国家与公民之间的关系一直处于一种变动不居的局面,即使是它们之间的关系被纳入法治的轨道以后也是如此。在奴隶社会和封建社会,国家与广大民众之间并不是平等关系,因此,根本谈不上有真正意义上的民生保障制度。到了近代的资本主义社会以后,民生保障才被作为国家的基本职责而受到统治者的重视。但在近代社会,国家只是充当“守夜人”的角色,承担不侵害公民人身和财产权利的义务,而并不承担为广大民众提供生活资料的义务,从而,广大民众的民生保障并不能从根本上得以落实。到了“二战”以后,伴随着人们对该问题认识的不断深入以及社会环境的变化,国家假定为“守夜人”的理论被抛弃,代之以国家对社会积极干预的学说,关心民众的生存权和发展权才被纳入国家责任的范围,直至被作为国家的法定义务。从此,国家与公民之间的关系实现了根本性转变,民生保障问题开始引起各国普遍关注,并被确立为国家基本职责之所在。但伴随着市民社会的不断兴起,尤其是上个世纪 90年代以来,由于受“新公共管理运动”的影响,国家与公民之间关系再次发生变化。原本属于国家责任范畴的很多民生保障事务,又被交由社会组织来完成或是由个人来承担。如何处理好国家与公民之间的关系问题再度引起人们的关注。由此可见,如何处理好国家与公民之间的关系以有效保障民生问题到目前为止并没有定论,这是一个值得进一步探讨的重大课题。但在此可以肯定的是,在当今社会情形下,民生保障作为一种权利,不仅应当要求国家承担责任,而且这种责任也不能仅限于一种道义上的责任,而应当上升为一种法律责任。这不仅是当今法治社会建设的必然要求,而且是民生保障得以真正落实的必然要求。

在我国计划经济时代,民生保障 (甚至是广大民众对一般生活资料的拥有)通过国家配给制方式得以实现。公平原则实际上就变成了吃大锅饭、平均主义,全民共同享有公平的同时也共同分担着贫穷。在此阶段,由于受“法治虚无主义”的影响,根本谈不上有民生保障法治建设的问题。显然,这种国家与公民之间关系的格局不仅不合理也相当不稳定。改革开放以后,不仅国家与公民之间关系发生了变化,而且被纳入法治化轨道。保障民生不仅作为国家不得侵害的义务,而且要求国家承担起保护和实现的义务。温家宝总理 2007年在人民大会堂举行的春节团拜会上就提出“关注民生、重视民生、保障民生、改善民生,是人民政府的基本职责”的观点。[19]

民生保障对国家与公民之间关系问题的解决提出了很高要求。不仅要求发挥政府权力在保障民生方面的积极作用,而且要求法治发挥作用,通过法治划定政府权力的边界,依法界定和规范政府的职责范围,用法律解决政府机关之间权力交叉、责任不明、职责不清、监管不力、滥用职权、失职渎职等问题以保障政府有效提供或促成广大民众民生权利的实现。对于广大民众的民生权利来说,也要求国家着力加强立法,用法律规范调整涉及人民群众的最根本、最直接、最现实的利益问题。与此同时,政府要深入民生第一线,细心体察群众疾苦,着力解决有法不依、执法不严、以权代法、滥用执法权等严重损害群众切身利益的问题,为人民群众排忧解难,[20]将法律已经确认的公民权利付诸实际运作。

注释:

①第一代人权指 18世纪资产阶级革命时期形成的人权观,以美国《独立宣言》、法国《人权宣言》为代表,主要包括生命权、自由权、追求幸福的权利 (美国主张)和自由权、财产权、安全权、反抗压迫的权利 (法国主张)等基本人权,还有罗斯福总统倡导后被写入《世界人权宣言》的“四大自由权”;第二代人权是国际共产主义运动下形成的人权观,以原苏联宪法、国际劳动工组织通过的国际公约为代表,主要包括平等就业权、同工同酬权、社会保障权等基本权利;第三代人权伴随二战后反殖民化运动的蓬勃发展而来,反映在《联合国宪章》、“国际人权宪章”等一系列国际法文件中,其内容包括民族自决权、生存权、发展权、和平权、自然资源所有权、继承人类共同遗产权等基本权利。②据考证,作为国家政策层面的民生概念的提出,在官方文件中是在党的十六大报告中,而正式提出则是在党的十六届六中全会,之后,各大媒体和报纸就有大量以“民生”为主题讨论该会主题的文章,而将民生作为重大发展战略则是在党的十七大报告。

[1]胡锦涛.高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗[M].北京:人民出版社,2007.[2]付子堂.构建民生法治[J].法学研究,2007(4).

[3]王官成,彭德军.民生法治论[J].探索,2009(4).

[4]李累.宪法上“人的尊严”[J].中山大学学报:社会科学版,2002(6).

[5]李震山.人性尊严与人权保障 [M].台北:元照出版有限公司,2001.

[6]真田芳宪.人的尊严与人权[J].外国法译评,1993(2).

[7]孙中山选集 [M].北京:人民出版社,1981:802.

[8]谷以成.就业问题关系到人的尊严 [N].江南时报,2009-03-05.

[9]胡锦涛.在 2010年全国劳动模范和先进工作者表彰大会上的讲话[N].人民日报,2010-04-28.

[10]马克思恩格斯选集:第 3卷 [M].北京:人民出版社,1995:31.

[11]国务院新闻办公室.中国的人权状况 [M].北京:中央文献出版社,1991:1.

[12]李步云.人权法学 [M].北京:高等教育出版社,2005:119.

[13]龚向和.民生之路的宪法分析 [J].学习与探索,2008(5):90-94.

[14]郑磊.民生问题的宪法权利之维[J].浙江大学学报:人文社会科学版,2008(6):76.

[15]中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定:十六届六中全会公报 [M].北京:人民出版社,2006.

[16]胡锦涛.在省部级主要领导干部提高构建社会主义和谐社会能力专题研讨班上的讲话 [M].北京:人民出版社,2005.

[17]温家宝.公平正义比太阳还要有光辉 [N].人民日报,2010-03-15.

[18][美]博登海默.法理学、法律哲学与法律方法 [M].邓正来,译.北京:中国政法大学出版社,1999:318.

[19]温家宝.解决民生问题须坚定不移地推进改革开放[EB/OL].(2007-03-03)[2010-05-18].http://news.sohu.com/20070217/n248288337.shtml.

[20]洛桑灵智多杰.解决民生问题要靠法治[J].人大研究,2009(2).