完善舟山市机构养老的对策研究

于淑文

(浙江海洋学院管理学院，浙江 舟山 316004)

完善舟山市机构养老的对策研究

于淑文

(浙江海洋学院管理学院，浙江 舟山 316004)

老龄人口的迅速增加使社会面临巨大的养老压力，机构养老是重要的养老方式之一,可以有效避免独居和空巢老人发生意外。实行投资主体多元化，调整养老机构的结构，加强人力投入，建立综合社区服务网络，完善机构养老的制度建设等措施，可以扩大养老机构的规模，提高养老的服务质量，进而提高老人们的生活质量，促进社会和谐。

人口老龄化；养老问题；机构养老；对策

马斯洛早在60多年前就提出了人的五个需求层次的理论：生理需要、安全需要、社会需要、尊重需要和自我实现。对于进入黄昏的老人们来说，他们的需求依然是多层次的，除了生存及安全的基本需求之外，仍然需要交往（心理需求），更需要被尊重。按照国际通行标准，60岁以上的人口占总人口的10%或65岁以上的人口占总人口的7%，即进入老龄化社会。我国在2003年60岁以上的人口数已占到总人口的10%，2005年，人口抽样调查显示，我国65岁以上老年人口已占总人口的7.7%，面对老龄化社会形势，需要我们关注养老问题。机构养老能使老人安享晚年，尽可能满足其各个层次的需求。为此，完善机构养老的制度建设，提高养老服务水平，是关系老人生活质量、促进社会和谐的重要课题。

一、机构养老是老有所养的一种重要方式

机构养老，主要是指通过开办老年公寓、老人院、敬老院、老年人福利院等机构，为老年人提供日常的生活、医疗和娱乐休闲等全方位服务。目前，西方发达国家有5%—15%的老年人采用机构养老，其中北欧大约为5%—12%，英国大约为10%，美国大约为20%。西方发达国家大多对入住养老机构的老年人实行分级管理。根据身体健康状态、生活自理程度及社会交往能力，老年人可分为自理型、半自理型和完全不能自理型三级，从半自理到完全不能自理再分级，日、德分成六级。不同级别的老年人入住不同类型的养老机构。主要有以下几类：养老院、护理院、临终关怀机构。[1]

截至2008年底，我国有各类老年福利机构37623个，养老床位245万张，仅占60岁以上老年人口的1.5%，不仅低于发达国家5%—7%的比例，而且也低于一些发展中国家的2%—3%的水平。

养儿防老是我国长期以来主要的养老方式，受传统观念及生活方式的影响，现在我国的这种养老方式依然占有相当大的比例。随着社会的发展，生活方式的改变，传统的家庭养老方式受到了极大的冲击，越来越显得力不从心。老人被遗弃、被虐待事件履见不鲜，孝顺的子女因老人拖累而不堪重负的消息也不绝于耳。从严酷的事实中我们发现了老年人群的共同需求，即生活上的照顾，精神上的慰藉，安全上的保障。然而我们靠道德的教诲，法律的约束也实难解决老人们目前所遭遇的问题，或满足他们生活中的各种需要。因此，必须完善养老机构建设，把那些生活很难保障的老人们送入机构中养老，让每一个老人有尊严的活着，让他们安享晚年，这是我们这个社会的责任。目前我国的老龄人口（60岁以上老年人口）已达1.69亿，占人口总数的12%，2014年这个人数将达到2亿。解决好养老这个基本的民生问题，社会才会祥和、和谐。因此，需要研究和探索机构养老的模式并不断加以完善。[2]

二、舟山市的老年机构养老现状

舟山市的老龄化程度比较高，近几年在浙江省一直排名第三，据2007年舟山市老龄统计数据显示：2007年末，全市60周岁以上的老年人口就达16.08万人，占总人口的16.56%。2007年末全市70周岁及以上老年人为76563人，占老年人总数的47.92%。不断增加的老人数量无异是对社会养老能力的巨大考验。目前的养老方式有家庭养老、居家养老（包括托养）、机构养老等。这之中以家庭养老为主，占被调查者人数的70%，而机构养老的人数占被调查者的13%。目前，舟山市的机构养老已基本形成规模。以定海区为例，定海区总人口33.7万，60周岁以上的老年人有57868人，占总人口的17.17%。其中70周岁以上老年人有26150人，80周岁以上7539人。目前全区共有城乡养老福利机构14家，均为国办。其中敬老院12家，拥有床位数758张；城镇养老机构2家，一家为定海社会福利院，设计床位200张，已使用床位150张，另一家为定海区城镇敬老院，床位50张。近年来，定海区积级探索以居家养老为基础、社区服务为依托、机构养老为补充，城乡统筹的新型养老服务体系建设。从2007年起，先后在12个城市社区推广实施了居家养老服务模式，为老年人提供以生活照料、医疗保健、文化娱乐为主要内容的社会化服务。根据老年人不同年龄、身体状况和经济条件采取无偿、低偿、有偿等方式为老年人服务；从2008年开始全面启动农村“星光老年之家”创建活动，该工程是市政府为老办实事重点工程之一。通过建设老年活动室，为老年人提供健身器材、图书阅览、棋牌室、门球场等休闲娱乐设施，以满足农渔村老年人养老服务的需求，目前已完成40家新农渔村社区“星光计划”老年活动室的改扩建工程。根据调查分析，舟山市养老机构呈现出以下几个特点：

(一)多数属于综合机构，虽然是以养老为主，但属于福利院性质而非独立的养老机构。对于类似弃婴、无家庭其他成员照顾的特殊病人等，也被收养其中。

（二）覆盖面比较大。舟山的养老机构以市区乡镇为单位，已普及到全市。现乡镇一级政府都建有福利院。这些福利院收养各种情况的老人，为他们提拱养老服务，目前五保户老人已全部得到安置。

（三）投资主体单一。现有的养老机构都是以政府为投资主体。根据调查显示，目前舟山市运营中的养老机构中都属于政府投资模式，尚没有其它的投资主体涉足这个领域。

（四）地区内不平衡。虽然这些机构已基本覆盖全市，从总量来说，基本上供求平衡，但由于存在地区间的差异，所以出现地区间的不平衡。定海区内的养老机构入住率较高，有些甚至是供不应求，而乡镇等地的养老机构，往往有闲置床位。

（五）机构内层次结构划分不普遍。定海城区的福利院设有专门的高龄老人照顾区，但其它养老机构还没有全部做到这一点。高龄、低龄的老人，普遍同住一种环境。而对于特殊老人，如高龄的、重病等无生活自理能力的，或需要康复的老人，能做到专门划分区域、专门护理的还极少。

（六）建立了社区服务中心。养老机构与社区医院、急救中心等机构建立联动机制，负责养老机构中老人的医治、救急、安全等。

近些年舟山市政府一直很重视养老问题，相继出台了相关的政策。2009年6月19日，

召开全市养老服务体系建设工作会议。由于各部门的共同努力，今天的舟山市的机构养老取得了现在的成就，但是为了应对即将到来的老年人口新的高峰，还需做更多的努力。

三、舟山市机构养老的对策建议

（一）投资主体多元化。从调查情况看，将来愿意选择机构养老的人数占到了被调查人数的23%。舟山市现有的人口发展趋势是老龄人口继续增加，再加上人口结构的变化，经济条件的变化，人的观念的变化，选择机构养老的人数会比这个数字还要高。所以，面对如此巨大的需求，只靠政府投资是满足不了的，政府的资历能力是有限的，不可能无限的增长投资，政府的职能也是多样的，不可能只投资这一个领域。因此，应鼓励私人资本进入机构养老领域。这既是解决养老问题的现实选择，也是社会资本发展到一定时期寻求出路的内在要求。

（二）调整养老机构的结构。在投资主体多元化的基础上，形成公共资本与私人资本共处的格局，改变过去以行政区划为基础的养老机构网络体系，按是否以赢利为目的基本上把养老机构划分为两种，赢利性和非赢利性。赢利性的机构以私营为主，非赢利性的机构可以既包括私人资本也包括公共资本。赢利性的养老机构主要靠市场来运作，可以解决经济条件较好的这部分的人较高的养老需求；私营的非赢利性的养老机构的经营应以私人资本为投资主体，以慈善为主要形式，侧重于有自理能力的老人的养老，对于这类的养老机构，政府要给予基础设施方面的投入。公办的养老机构应属于纯粹的非赢利机构，解决的对象主要是私人养老机构难以解决或不愿解决的那部分老人的养老问题，特别侧重失能老人的生活照料，形成私营赢利式、私营非赢利式及公办非赢利式的多样的社会化的机构养老模式。从目前舟山的现状看今后的投资重点不在于规模及覆盖面的扩大，而要侧重于失能老人的照料，包括购置老人康复的器械，生活中行动所需的辅助设施，以及服务人员的技能培训。由于养老行业属于微利性行业，具有一定的公益性质，所以需要政府给予特殊的政策，以此鼓励私人资本跟进，这样可以减少政府的财政压力。[3]

（三）加强人力投入。目前我国在机构养老行业的从业人员普遍数量少素质偏低，舟山市的情况也大体相同。以定海区为例，14所养老机构中入住有607人，而从业人员只有80人，从业人员与入住人员的比例是1：7.5。处在城市中心地区的定海区城镇敬老院和定海社会福利院的情况稍好些，这个比例是1：5.5,这就使得工作人员的工作时间长，工作较紧张，如果只是日常的照料还可以应付，但遇到特殊情况，比如有老人生病特别是晚间突发疾病的情况，几乎无法保证正常的护理工作。而有些乡镇的养老机构的从业人员与入住人数比例已达1：10以上，人力不足就更为突出。另外，机构养老的护理还基本上只是日常生活照料，所以，行业门槛低，人员素质不高，还由于传统观念的影响，很多人不愿意从事这个工作。因此，不论是从数量上还是从素质上都处于供给不足的状态。今后政府在这方面应该加强管理，要增加针对老年护理的专业性培训，护理人员要掌握老年人护理的技能，还要掌握老年人的心理学知识，加强从业人员的职业道德培训，要做到细心、耐心、善心。另外，政府应不断完善我国的义工制度，建立稳定的流动义工队伍。在组织层面体现稳定性，人员可以更换，但工作不能间断。义工队伍以学生、退休人员及社会其他行业的有爱心的人为主，而老人本身也可以是义工队伍的主体，身体状况良好的老人，可以帮助照料身体状况欠佳的老人。义工是一个巨大的社会人力资源，随着经济能力和人们素质的提高，可以有越来越多的人加入到这个队伍，而且会随着社会的发展逐步扩大到社会的各个阶层。人们可以在任何时候，参与进来。[4]

（四）建立综合社区服务网络。养老问题不是个单一的问题，它包括多方面的内容，其中最主要有日常生活、医疗、保健、心理、突发事件、养老金使用等。所以要建立一个能快速链接的服务网络。对于赢利性的养老机构，政府可以出台行业标准，监督其机构内部完善各种功能。而对于非赢利性的私营养老机构及公办的养老机构，由于这种机构可能规模不大，或侧重于部分特定的群体，在各机构建立独立的各种功能的服务部门就不太现实，会有各种困难，因此，要充分利用社会资源，政府可依托社区，利用现代先进的通讯技术，通过一个中心的链接，把分散的社会资源连接成一个服务体系，常态地长效地发挥作用。[5]

（五）完善机构养老的制度建设。有了各种好的措施才能使机构养老健康的发展，因此，必须完善机构养老的制度建设。重点是对投资于这个行业的私人资本应减税及贷款利率方面给予政策优惠，对于非赢利性的私人慈善机构要免税，还要提供综合的基础设施及社区服务，政府要重点对失能老人的养老提供生活保障，增加这方面的投入，对于这个行业非赢利机构的从业人员，政府应提供免费的专业技能培训，提高这个行业的服务质量，进而提高被照顾老人们的生活质量。

根据联合国的人口统计数据，65岁以上老年人占总人口的比例从7%提升到14%，发达国家大多用了45年以上时间，而我国只用25年。在2025年前后我国将由老龄化社会转为“老龄社会”，2050年老年人口将达三成，而事实上我国在2035年就将达到两个劳动力养一个老人。舟山市的人口老龄化速度很快，养老已成为一项艰巨的社会任务。浙江省政府在2008年下发了《关于加快推进养老服务体系建设的意见》，其中强调改善、提升乡镇（街道）敬老院基础设施和服务功能，加大对民办养老服务机构的财政补助力度，认真落实对养老服务机构优惠扶持政策。舟山市政府也相继出台了《舟山市人民政府关于加快推进养老服务体系建设的意见》、《舟山市养老服务机构市级补助资金使用管理办法》、《舟山市定海区社会养老服务机构管理办法》、《舟山市被征地农民养老保障实施细则》等文件。相信有政府的重视和社会各届的努力，舟山市机构养老体制会更加完善，能创造出机构养老新的经验与模式。

[1]顾大男,柳玉芝.我国机构养老老人与居家养老老人健康状况和死亡风险比较研究[J].人口研究,2006(5):49-56.

[2]王永利,程宇兰,周秀文.机构养老方式对老人生存质量的影响[J].中国护理管理,2007(1):60-61.

[3]翟德华,陶立群.居家养老与机构养老选择决策模型理论研究[J].市场与人口分析,2005(增刊):62-64.

[4]黄岩松,陈卓颐.机构养老服务高素质人才培养探讨[J].长沙民政职业技术学院学报,2007(12):77-79.

[5]邵旻雯.舟山市渔农村居家养老运作模式比较研究[J].舟山社会科学,2010(1):41-44.

Countermeasures on Improving the Institutions’Care of the Aged in Zhoushan City

YU Shu-wen
(College of Management,Zhejiang Ocean University,Zhoushan 316004,China)

The rapid increase of the aging population is exerting a huge pressure on the society.As an important way to take care of the aged,the institutions’care of the aged can effectively avoid accidents for those who live alone or away from their children.In order to improve the living standard of the aged and promote the social harmony,some countermeasures should be taken to perfect the institutions’care of the aged,such as the diversification in investment source,the adjustment in institutions’structure,the enhancement of human input,the development of integrated community service network,the improvement of institutions’system,the expansion of the institutions’scope and the promotion of the service.

the aging population;care of the aged;the institutions’care of the aged;countermeasures

D632.1

A

1008-8318（2010）03-0056-04

2010-06-18

2009年舟山市社科联社会科学研究重点项目。

于淑文（1963-），女，吉林长春人，教授。