非战争军事行动组织指挥问题研究

■ 山西省军区副参谋长 车瑞金

非战争军事行动，是指在非战争状态下运用军事力量处置突发事件和各类危机的军事行动。从部队近期遂行非战争军事任务的实践看，组织指挥面临的新情况新问题越来越多，难度越来越大，地位作用越来越重要。

一、准确把握非战争军事行动组织指挥的特点要求

非战争军事行动的组织指挥既有传统作战指挥的基本属性，也有许多方面的特殊性。

（一）指挥准备时间短。部队遂行非战争军事行动，多数是在危机事件已经发生并迅速蔓延的情况下受领任务，是在接到地方政府紧急支援请求的情况下组织行动，可供指挥准备的时间非常有限。部队处置突发事件和各类危机，需要快速制订行动方案、确定兵力部署、组织部队行动和实施各项保障，如果不能快速进入指挥状态，就会错失救援、抢险等处置良机，事态也可能迅速扩散，甚至导致危机升级。

（二）指挥决策层次高。部队处置突发性事件和各类危机，往往牵涉政府机关、军队、武警、公安和民兵预备役等多个部门、多个单位，需要军地密切协同，如果没有权威性极强的高层指挥机构，就难以实施协调一致的联合行动。突发事件和各类危机的处置，具有非常强的政治性、政策性和策略性，在决策指挥上也需要有很高的权威性。从部队近期参与的抗击冰雪灾害、地震救援等行动看，都是由党和军队的最高层批准，由国家和军队的高层领导人亲自指挥。

（三）指挥制约因素多。突发事件和各类危机的发生，涉及政治、经济、军事、外交、文化、民族、宗教和社会等广泛领域。部队处置各类突发事件和危机，在组织指挥上，既要考虑与地方政府、武警、公安等相关单位和部门进行沟通协调，也要考虑适应事发地区人民群众的需求和当地文化习俗，还要考虑地理、气象、水文等客观条件。这不仅要求有健全的指挥机制、完善的行动预案、先进的通信手段，还要求有军地的密切配合和有效的情报信息保障等。这些因素都会制约行动的组织指挥。

（四）指挥协调难度大。部队处置突发事件和各类危机，既涉及军内上下级和友邻关系，也涉及地方多个部门和单位间的关系。在不同的处置阶段，指挥员和指挥对象的关系也会发生变化。有的指挥机构往往要与不同的上下级指挥机构形成多种不同的指挥关系；有的部队在遂行任务过程中，既要接受上级指挥，还要接受地方政府指挥。特别是遂行较大规模的行动时，军地参与力量多元，支援、配属和协同等关系复杂，指挥协调更加困难。

二、科学构建非战争军事行动组织指挥的体制机制

非战争军事行动指挥体制机制建设，是组织指挥部队遂行非战争军事任务的关键。只有构建适应非战争军事行动需要的指挥体制机制，才能确保组织指挥的灵敏、顺畅、高效。

（一）构建“三级一体”的指挥体系。所谓“三级一体”，主要指“任务地区联合指挥机构、责任分区指挥机构、现场指挥机构”三个层级。任务地区联合指挥机构，以事发地战区为主组建，是任务地区的最高层级指挥控制机构，对上受命于统帅部，对下指挥各责任分区指挥机构，主要负责全面筹划、决策和指挥协调整个非战争军事行动。责任分区指挥机构，以责任分区内遂行任务的战区和军兵种最高级别指挥机构为主组建，对上受命于任务地区联合指挥机构，对下指挥本责任分区内各任务部队，主要负责筹划、决策和指挥协调本责任分区部队的具体行动，以及加强与其他责任分区间的协同。现场指挥机构，以执行主要任务的部队为主组建，主要负责本次行动的指挥协调。这种“三级一体”的指挥体系，在非战争军事行动中，既可保证部队按建制指挥、成建制使用，又能促成军地指挥体系的有效融合。

（二）编组“四个中心”的指挥机构。所谓“四个中心”，主要是借鉴部队遂行作战任务的编组，建立情报信息中心、指挥决策中心、执行协调中心和系统保障中心。各中心按照职能分工实施指挥协调，对联合指挥部负责。鉴于部队遂行非战争军事行动时，手段运用大都呈现出“低强度”、“亚暴力”或“非暴力”的特征，各中心编组时可弱化信息对抗、火力打击、联合防空和特种作战等对抗性要素，加强通信保障、物资保障、机动和军地协调等要素。对部队无编制或编制很少的指挥力量，如反恐、抗震、防汛、防疫、消防、环境、交通等专业指挥力量，由军地联合编组，纳入相关中心。以“四个中心”为基础的指挥机构编组模式，既能实现在一个指挥机构中各军兵种指挥要素联合编组，又可方便吸收武警、地方相关部门的指挥要素，还可根据指挥任务确定指挥功能，根据指挥功能确定指挥要素，避免发生机构重叠、指挥交叉和职能混淆问题。

（三）建立“刚柔相济”的指挥关系。与作战行动“刚性”命令式组织指挥不同，非战争军事行动的组织指挥更多是建立在与任务部队或其他参与力量非隶属关系基础上的“柔性”协调关系。因此，在组织指挥非战争军事行动中，各部队和其他参与力量构成隶属关系的，按建制、按系统实施指挥；不构成隶属关系的，要依据上级指令，按照“划分区域负责、任务属地指挥”的原则，明确各部队和其他参与力量指挥机构的职责，围绕共同的任务目标，相互协调、主动配合实施指挥。针对非战争军事行动多由地方党委政府主导的实际，要自觉服从地方党政领导，实现军地统一指挥、协调行动。

三、灵活运用非战争军事行动组织指挥的方式方法

非战争军事行动情况多变、转换频繁，指挥方式要因敌、因地、因势、因情而变，统分结合、灵活运用。

（一）联合指挥与独立指挥相结合。联合指挥是联合指挥机构组织相关力量实施处置突发事件和应对危机行动的指挥。独立指挥是部队指挥员独立对遂行任务的部队实施的指挥。在处置较大规模突发事件且涉及地方多个部门时，通常以事发地政府为主，建立军队、武警和公安参加的联合指挥部，对部队和其他参与力量实施联合指挥。在应对某些突发事件和危机时，部队常常在不牵涉其他力量的情况下独立完成相关任务，这时应通过自身的指挥系统，独立实施组织指挥。

（二）集中指挥与分散指挥相结合。集中指挥是指挥员对所属力量实施集中控制、统一协调的指挥。分散指挥是上级指挥员只明确任务、下达原则性指示，由下级自主实施指挥。在主要时节、重点区域、重大任务上，统一区分任务，统一使用力量，统一协调行动，实行集中指挥；对任务点高度分散、各自为战的部队，可派出前进指挥机构实施分散指挥。非战争军事行动不仅具有整体性，有时也以分散形式实施，在实际行动中，要把握好集中与分散的尺度，灵活运用两种指挥方式。

（三）按级指挥与越级指挥相结合。按级指挥是依照隶属关系自上而下逐级实施的指挥。越级指挥是对部队超越一级或数级实施的指挥。在完成一般任务时，按照建制单位隶属关系，实施逐级指挥，保证指挥正规有序。一些突发事件由于性质特殊、处置时间紧迫，往往要打破指挥程序的常规，减少中间指挥环节，实施越级点对点指挥，保证指挥及时高效。遂行非战争军事行动事发突然、协同困难，在实施按级指挥的同时，根据情势的需要，适时采取越级指挥方式，有利于提高突发事件的处置效益。

（四）定点指挥与机动指挥相结合。定点指挥是指挥员及指挥机关在行动区域或部队行动路线上相对固定的地点对部队实施的指挥。机动指挥是指挥员和指挥机关在运动中对一定空间范围内的部队行动实施的指挥。遂行非战争军事行动任务，要根据任务性质、突发事件类型、行动区域情况、指挥员素质、指挥手段等情况确定指挥方式，很多情况下，可能是两种或多种指挥方式交替或同时运用。