国内外自愿环境协议对比及建议

加瑞芳,毛春梅

(河海大学公共管理学院,南京210098)

1 引言

自愿环境协议(VEAs：V oluntary environmental agreements)式环境管理是一种新的环境管理模式,是建立在企业自觉自愿基础上,以契约形式承诺改进环境质量的环境政策工具,把它应用于企业环境管理中,对创造更为和谐的柔性化环境管理,提高环境质量,促进资源效率的提高有很大的作用。

从工业化国家企业环境管理的发展过程看,企业环境管理由强制性到自律性,再向自愿行为发展是一个必然的方向。在过去,我国多是选择传统的强制的环境管理方法并取得了一定的成效。但随着社会主义市场经济的发展、投资和生产主体的多元化,传统的指令控制手段在解决复杂的环境问题方面难以满足环境保护的更高要求,已暴露出愈来愈多的局限性。在传统的命令式和经济管理手段不能很好地解决环境问题,行政干预不能奏效的时候,面对复杂的环境问题需要灵活的方法,自愿环境协议可以有效地弥补单纯行政手段的不足,与强制性的环境管理有本质的不同。自愿环境协议是适应发展需要的,因其充分调动企业自身力量应对节能减排的要求,吸引企业积极主动的作为环境管理主体参与到环境保护中来,其富有社会参与性、能调动各方积极性的激励机制,有利于改善政府与企业的关系,可以充分发挥政府、企业和各社会组织的作用;有利于提高全社会的环境保护意识,发挥全民监督的作用;有利于企业主动采取措施,提高企业的环境管理水平;有利于我国环境政策框架的完善。自愿性管理比政府强制规范在改善环境行为上更为深入。在日本1964年第一个实施自愿性环境协议之后,美国、欧洲、加拿大和澳大利亚等在内的许多国家相继采用了形式各异的VEA s,协议覆盖了能源、工业、气候变化、废气管理和空气污染等多个领域。实践证明VEAs是个很成功的环境政策手段,对我国环境管理有借鉴作用。

2 国内外自愿环境协议比较

2.1 协议主体不同

我国目前签订的自愿环境协议一般都是政府与企业协商后签订的,类型比较单一。国外自愿环境协议的主体较多,行业协会与政府签订协议、单个企业与政府、行业或企业单方面承诺等。如德国关于减少温室气体排放的承诺是由企业在1996年“全球变暖工业宣言”中单方面做出的。虽然协议是单方面提出的,但也是在与政府部门协商后形成的。企业没有达到自愿协议的预定目标,政府将制定规章或增加税收,督促企业实现节能和减排目标。在法国,有一项自愿环境协议在24个部门之间达成,包括工业部和环境部,制造业和商业协会等,以减少对汽车处置的环境影响。

2.2 协议期限不同

我国签订的自愿环境协议的期限都较短,一般2～5年。国外也有部分协议的期限较短,但是同时也有长期的协议,如为5～10年。如荷兰政府与工业企业签订的减排CO2协议期限较长从1989～2000年、2001～2012年。

2.3 协议指标及评价体系不同

我国对自愿协议的实施效果缺乏合理的评价指标体系。如在山东的试点项目中设定了13项指标主要包括吨钢综合能耗、吨钢可比能耗、工序能耗、余热利用、节能量、节能率、SO2、CO2的减排量、节能效益、节能管理情况等,涉及环保、节能乃至经济领域,有些指标达到了,还有些没有达到,无法界定企业整体的节能目标是否达成。指标过多也造成了统计工作的冗长,因此指标的设定宜简不宜繁。

指标太多,效果评估存在不确定性的问题。国外也认为效果评价是实施自愿环境协议的难点之一。如何将节能成绩区分为是节能政策产生的效果还是企业原有节能工作的成果。国外普遍选用能效指数(IE)这个指标来设定工序的基线能耗值,再将实际的工序能耗值与其相比得出比值,通过比值大小的变化直观地反映企业进步情况,方便企业自我评价。

2.4 激励政策不同

在我国长期的政府强制手段的背景下,政府有许多对违法行为的处罚手段,对于超额完成环境目标的企业则基本上没有进一步的奖励措施,缺乏对环境保护做得好的企业的激励措施。这就导致难以激励企业主动改善环境质量、提高环境目标的积极性,企业节能动力不足。又由于缺乏具体、操作性很强的节能政策,法律法规、财税优惠政策以鼓励开展节能减排的企业,开展节能减排工作的阻力较大。

政府在山东试点中给予企业的鼓励措施有：现有优惠措施的实施优先考虑试点企业、免除试点企业省内能源节能审核和能源审计、对试点企业的节能项目融资事宜提供协调担保、对企业进行表彰宣传等 。这些鼓励措施在一定程度上提高了企业参与自愿环境协议的积极性,但是这些措施的力度不是很大。国外激励企业参与自愿协议的手段比较全面,主要有信息支持、技术支持和培训、公开表彰和奖励、能源和环境税收优惠、财政金融政策支持、资源产权确定及交易、环境基金支持、排污费进入产品价格、减免能源和环境审计等 。国外支持政策依据专门的税种,我国不可能根据自愿协议设立专门的税种或特别的优惠激励政策。但是从长远看自愿环境协议与能源税或碳税结合、自愿环境协议与能源服务公司结合等都是自愿环境协议的发展方向。

2.5 协议涉及范围不同

我国开展的自愿环境协议主要企业来自石化、钢铁、电力、水泥、机械等排污耗能大户。目前尚没覆盖所有高耗能和高污染行业。国外的自愿环境协议涉及的领域比较广泛全面。如法国政府与铝、玻璃、钢铁、水泥、石灰、橡胶等7个行业以及许多企业都签署了自愿协议;德国自愿环境协议几乎所有高能耗行业(建材、钢铁、有色、化工、造纸等)和能源部门(电力、油气等)14个工业行业协会;澳大利亚参加自愿计划的有电力、石油、天然气等能源企业,机械加工、金属制品、钢、铁、铝、水泥等生产企业,以及食品加工类企业。

3 完善我国自愿环境协议的建议

3.1 多模式推广自愿环境协议

自愿性环境协议是企业、政府和(或)非营利性组织之间的一种协议,协议可以是正式或非正式的,可以是具有法律效力或无法律效力的。它旨在改善环境质量或提高自然资源的有效利用。

我国应不断采取多种形式开展节能自愿协议工作,根据协议的参与者不同可以是企业与节能行政主管部门签订自愿协议、行业协会组织有代表性的企业联合与节能行政主管部门签订自愿协议、企业单方面发起等多种形式的自愿环境协议。根据协议的类型可以是自愿参与型协议(政府针对各行业规定了一系列需要企业满足的条件,企业自愿选择参与或不参与)、单边协议(企业单方面承诺的协议,没有任何公共机构参与,这是企业的一种自我管理行为)、协商型协议(政府与企业就特定的环境目标进行协商而达成的协议,协议中规定了要达成的环境目标以及实现目标所要采取的措施。在谈判过程中,双方就企业要达到的环境目标、政府须提供的技术和资金支持以及企业不到预定的环境目标将要接受的惩罚措施进行协商,达成一致意见)。我国也应该在实现协议规定的节能减排目标的基础上,更加注重改善环境的管理。如丹麦的自愿协议更强调改善管理而不仅仅是降低CO2排放。

3.2 合理设定目标年限

我国自愿环境协议因处于试点阶段,需要尽快知道试点效果并检验及适应性,因而节能协议的年限较短。在以后的应用中应该根据不同的节能减排需求可以签订不同年限的自愿环境协议。可以是2～5年的,也可以如荷兰的长效协议。短期的可以较快地看到效果,但是考虑一些节能技改投资回收期较长等因素,长期协议可以给予企业更多的时间采取更加灵活的节能减排措施,最终达到改善企业节能减排的目标。使企业的自主性更强,更加有利于刺激企业改善管理来达到节能减排。长期的协议适合于那些自身环保理念比较高的企业,可以是企业在完成短期的协议目标后选择签订期限更长的协议。

3.3 完善协议指标及评价体系

在企业用能排污情况及节能减排潜力评估的基础上,合理设定自愿环境协议的目标。目标既不能太高也不能太低。建立合适的评价指标体系,也是强化和完善支持、激励机制的一个重要方面。企业的能耗数据不准确,直接影响节能目标的制定、评估的准确性,继而影响自愿协议的实施。逐步建立起科学、合理的自愿协议指标的数据库,节能环保考核评价指标体系。将工序能耗和部分技术经济指标作为自愿协议指标,根据各企业的现有能源消耗情况和节能潜力,并参考国际先进的能效水平作为国内先进企业节能自愿协议的目标值,以国内先进能效水平作为一般企业节能自愿协议的目标值。指标的设定宜简不宜繁并结合当前形势适时更改。建立清洁生产审计和评价指标体系,建立清洁生产示范工程,实施和推广环境质量标志等,以此来规范企业的环保行为,推动企业生产模式的转变,促进企业树立全新的环保形象。

3.4 完善我国自愿环境协议的激励政策

国外的自愿环境协议取得了很好的成绩,离不开其全面保障协议实施的相关配套手段及措施。如日本的法律框架、管理机构、公共财政、重点用能企业管理、设备能效标准、标识、节能奖惩、节能宣传、节能优惠政策(补贴、贷款优惠、贴息等)等方面全面推进了节能降耗活动。美国的法律框架、管理机构、公共财政、节能基金、激励政策(现金补贴、税收减免、低息贷款)、设备能效标准、标识和认证、节能项目等方面促进了自愿环境协议的实施。荷兰的法律框架、公共财政、税收政策、激励政策、设备能效标准、标识、节能奖励等等都保障了自愿环境协议的顺利实施。

节能自愿协议应避免单纯的行政干预,而应与经济激励结合进行。根据我国国情,自愿协议的支持政策应以现有政策为主,注重政策的配套使用,对签订自愿协议的企业给予减税和免税、表彰和奖励、提供信息和技术帮助、提供政府的财政支持、减少对企业的核查评估等政策支持 。并进一步参考国外的激励措施,完善对企业的激励机制。包括利益诱导(既可以是经济利益诱导性的力量也可以是精神利益引导性)、示范的力量。

3.5 多领域推广普及自愿环境协议

自愿环境协议可以涉及的领域广泛,包括工业、交通运输、建筑业、商业、公共机构、农业、旅游等,无论是大中小企业,都可以在相应的节能减排方面制定协议。如造纸厂排放大量的废水,可以与政府签订协议,规定日排放量和水污染程度的等级;钢铁冶炼行业内的企业之间也可以签订协议,限制排放量大的企业减少日排放量,从而改善环境的空气质量。之前将重点放在了工业企业上,因其能源消耗及成本都较大,较重视节能工作。现在应制定规划,在现有工作的基础上,扩大自愿环境协议的试点范围,向其他高能耗行业,如建材、石化、造纸、有色等推广应用,还可以推广到农业、运输、旅游等行业中,以及考虑放在商业企业、大专院校和科研院所上,这些方面的节能潜力也是巨大的。济南大学就是第一家签署节能自愿协议的高校。济南大学把学校的节约与节能工作提高到为社会负责的高度,自我施压,树立节约型学校的理念。中国移动移动签订了第一家通讯业的自愿协议。这些为在其他领域推广自愿环境协议起到了很好的带动作用。

4 结语

我国应鼓励企业参与自愿环境协议,用协议中的共同利益点把企业与环境部门建立起新型的合作关系,使自愿环境协议成为强制管理和经济管理手段的补充,使其成为节能减排管理的一个新方法,实现环境与经济的和谐发展。

[1]郑金武,陈 彬.自愿还是强制：节能减排期待企业内在需求[N].科学时报,2007-08-08(3).

[2]蒋 芸.节能自愿协议：节能新机制[J].中国科技投资,2006(9)：40～ 42.

[3]刘启明.自愿协议引领节能新潮流[N].中国电力报,2006-05-31(1).