关于农村扶贫开发的调查与思考

郝 涛

（中共张家界市委党校 湖南 张家界 427000）

张家界位于湖南西北部，属于武陵山区，是少数民族地区和革命老区，1988年以旅游立市，在20多年时间里就发展成为国内外知名的旅游城市。但长期以来，由于社会、历史、自然条件等各方面的原因，该市农村还处于贫困落后状态，在所辖四个区（县）中，一个是国家级扶贫开发工作重点县，三个是省级扶贫开发工作重点（区）县，扶贫帮困任重道远。

一

建市以来，张家界通过“一手抓旅游，一手抓扶贫”，总共投入扶贫资金17亿多元，先后对全市1200多个村进行了扶贫开发，农村贫困人口由建市初期的56万人，减少到了目前的9万人，农村各项事业都发生了很大变化。

（一）村级组织建设不断加强

村级组织建设是扶贫开发的根本。张家界在扶贫开发中，始终把党员队伍建设、村级组织建设作为第一要务来抓，先后共建设整顿贫困村村支两委等基层组织1000多个，其中调整村党支部书记近600名；通过举办村干部培训班以及外出考察学习，开阔他们的视野，增长他们的才干，使他们掌握带领群众脱贫致富的本领；面对村干部日益老人化趋势，积极在

群众中发展后备干部和入党积极分子，不断为组织增添新鲜血液。通过努力，贫困村村级班子的整体素质大为提高，战斗力和凝聚力明显增强，为贫困村脱贫致富、社会稳定发展打下了坚实的组织基础。

（二）农村基础设施条件逐渐改善

在扶贫开发过程中，由于基础设施建设看得见，摸得着，收效最快，所以扶贫者、农民等各相关利益群体无不偏好于此。在基础设施建设方面，张家界各级扶贫部门高度重视，20多年时间里投入资金12亿多元，用于兴建水利工程、人畜饮水工程、水池、引水管道；架设农村高低压线路，解决了500多个贫困村的通电问题；新修、整修、硬化村级公路，解决了900多个贫困村的通路问题；通过采取给予补助的方式，鼓励农民建沼气池、使用节能。基础设施建设的不断改善，极大地改变了贫困村的落后面貌，广大农民的生产、生活条件得到了明显改善，生活质量大大提高，为贫困村脱贫致富奠定了坚实的物质基础。

（三）农村产业结构不断优化

单一的种植业只能解决农民的温饱问题，很难使他们走上富裕的发展道路，因此，扶贫部门必须根据贫困村的实际情况，采取诸如“实施科技兴农，解决温饱工程”、“建立支柱产业，保证农村经济可持续发展”、“以奖代投，发展种养殖业”、“开展培训，转移农村富余劳动力”等行之有效的办法，不断优化农村产业结构，使贫困农民真正走上致富道路。

20多年来，张家界市在扶贫村发展林果基地25万余亩，发展蔬菜、烤烟、苎麻等面积35万亩，为稳定脱贫打下了坚实的产业基础；推广农村实用新技术800多项，提高了农业的效益；开展农村劳动力转移培训，让农民掌握一技之长，改变了仅靠出卖体力劳动挣钱的不利局面。

（四）农民精神文化生活日益丰富

农民是扶贫开发的主体，他们自身能力的提高是农村可持续发展的关键。张家界在扶贫中，除了抓好硬件建设外，还重视丰富农民的精神文化生活，加快培育新型农民。20多年来，为贫困村送电影1973场，送戏1488场，组织送温暖活动10441批次，捐助科技资料76.4万余册，举办实用技术培训4万多场次；共评选“五好家庭户”、“十星文明户”等47636户。通过对农民实用技能的培训以及开展群众喜闻乐见的文化活动，农民的整体素质得到了提高。

二

通过扶贫开发，张家界农村的贫困状况得到了明显改观，但是，扶贫开发过程中的一些不足也日益凸显出来，在一定程度上影响了扶贫开发的效果。

（一）目标选择有偏差

扶贫开发是雪中送炭，而不是锦上添花，其目的就是要帮助贫困农民脱贫致富。因此，扶贫开发的对象是贫困村和贫困户，而不是富裕村和富裕户。然而，扶贫部门在选择贫困村时，有时不是选择最贫困的村，而是选择城边村、路边村或者关系村，其中有的村还不止一次的得到过扶持。而一些真正的贫困村由于没有关系，或者条件比较艰苦，始终唤不来扶贫的春风，对于这一点，有些农民有意见很大。

另外，即使选择了贫困村，也存在扶贫政策不能落实到贫困户的问题。改革开放之前，农民普遍都很贫穷，相互之间没有多大差别，但随着市场经济的不断发展，农民也出现了分化，有的走上了富裕，有的仍然处于贫困状态。笔者在调查中发现，往往是那些家庭条件比较好的富裕户，甚至是村干部的关系户、亲戚户成为了主要扶贫对象，而一些真正的贫困户，由于家庭条件比较差、扶贫难度大，成了被遗忘的角落。

（二）农民参与程度不高

在扶贫开发中，村庄问题的提出、发展目标的制定、发展项目的决策等，基本上是由扶贫部门确定的，农民参与的程度较低。作为扶贫主体的农民，反而成了扶贫的看客和旁观者，造成扶贫效果很不理想。根据调查，笔者认为农民参与程度不高主要有两个方面的原因：

1、扶贫部门忽视了农民的参与

扶贫部门往往认为农民老实巴交的、比较土、没有见过世面，也提不出什么好的意见来。基于这样的认识，农民的意见就很难得到重视，而事实上，农民所拥有的乡土经验对扶贫开发有很大的积极作用，因为农民在一个社区长期生活，谙于乡村熟人社会的规则，他们的地方性知识是在长期的生活中形成的，具有一定的地方政治正确性，而这些正是扶贫开发所不可缺少的。

2、农民自身也缺乏参与的动力

随着农村社会的日益市场化趋势，村庄社会关联度日益弱化，农民逐渐原子化，相对于村庄集体利益，农民更加看重自身的利益。有的农民甚至把扶贫开发看作是扶贫部门的事情，跟自身无关，产生了严重的“等、靠、要”思想，出现了扶贫部门在动而农民不动的尴尬现象，比如不给工钱，农民不愿意投工投劳，令扶贫部门十分无奈。试问没有农民积极参与的扶贫开发，能会有好的效果吗？

（三）扶贫开发机制不完善

1、部门合作机制不完善

扶贫开发是一项系统工程，涉及到多个部门的有效合作，仅靠某一部门是难以完成的。有些涉农资金由多个部门管理，比如低保由民政部门管理、公路由交通部门管理、土地整理由国土部门管理等等，各部门“各吹各的号，各唱各的调”，单打独斗，缺乏必要的衔接和配合，扶贫资金难以一致地进村入户，造成有限的资金不能形成合力，扶贫人员把大量的时间浪费在了跑项目、找资金、协调关系上，势必降低扶贫开发的效益。

2、资金监管机制不完善

有些部门随意改变扶贫资金用途，甚至层层的截留、挪用，造成“跑、冒、滴、漏”现象比较严重，扶贫资金俨然成了一块“唐僧肉”，人人见了都想吃一口。既造成了扶贫资金的大量浪费，又败坏了党风政风，损害了党在群众心目中的形象。

3、扶贫开发长效机制不完善

在扶贫开发中，“重建设、轻管理”的思想造成扶贫部门在时农民脱了贫，扶贫部门一撤走，农民又返贫了，陷入了通过扶持，贫困农民走上了富裕，但由于缺乏长效机制，农民又返贫了的恶性循环怪圈中。

三

我国政府一直高度重视扶贫工作，1994年开始实施了“八七扶贫攻坚计划”，2001年又实施了新世纪扶贫开发纲要，该纲要今年就要结束了，但这不意味着扶贫工作的结束，而是意味着我国的扶贫事业将要进入一个新的阶段，上面的分析对于今后的扶贫开发工作至少有四个方面的启示作用。

（一）坚持一切从实际出发是扶贫开发的基本前提

一切从实际出发，是我党思想路线的重要组成部分，它是办好一切事情的前提和基础，更是搞好扶贫工作的前提和基础。在扶贫开发中，坚持一切从实际出发，就是要立足本地实际，深入贫困村进行调查研究，实事求是的制定村级发展规划、确定扶贫项目等等。

1、对象要瞄准

瞄准对象，就是要瞄准贫困村和贫困户，实事求是的把那些自然条件艰苦、基础设施落后的贫困村作为真正的扶贫村；把那些家庭人口多、收入水平低、致富能力弱的贫困户作为真正的扶贫户，而不是富裕村和富裕户，这是扶贫开发的方向和目标问题。

在确定贫困村时，要做到客观、公正，防止形式主义和权力的不正当干预，不能只选择城边村、路边村或者关系村，而要让真正的贫困村感受到扶贫的春风。

在瞄准贫困村之后，如何才能瞄准贫困户呢？最好的办法就是通过民主的方式，召开村民会议，让村民自己选择贫困户。因为村里哪家富裕、哪家贫困，只有村民最清楚，这一办法能很好的解决贫困户瞄准有偏差的问题。

2、村情要摸准

村情是制订村级发展规划的基本依据。只有摸准了村里的地理和气候条件适合种什么，村民的发展愿望和需求究竟是什么等一系列村情后，才能制定出切实可行的发展规划和措施来。如果脱离了村情，再好的规划和措施，也只能是镜中之花、水中之月，都不会取得好的效果。

在扶贫开发中，有的单位盲目要求村民建沼气池，结果建好的沼气池因为不产气而无法使用，浪费了大量人力、财力和物力，后来发现原因是该村地处山区、海拔比较高，气温比较低，沼气池根本产不了气，这是典型的不了解村情。

3、路子要找准

找准路子是农民脱贫致富的重要途径。在市场经济条件下开展扶贫工作，必须符合市场需求、按市场规律办事。在选择扶贫项目时，首先要做充分的市场调查，市场需要什么再发展什么，而不能靠想当然、拍脑门决策。

（二）发挥农民主观能动性是扶贫开发的根本要求

在扶贫开发中，扶贫部门仅仅是组织者和协助者的角色，是外因，而农民才是扶贫开发的主要依靠力量，是内因。外因是搞好扶贫开发的条件，内因才是搞好扶贫开发的根本，外因只有通过内因才能起作用。因此，在扶贫开发中，必须尊重农民主体地位，充分发挥他们的主观能动性。

1、尊重农民发展权利

在参与的主体上，要充分尊重农民的参与权利，尤其是村庄弱势群体的参与权利。比如，给予农村妇女充分的参与权利，因为性别不平等也是一种贫困，这种贫困是造成扶贫效果不明显的重要原因之一。上个世纪90年代以来，大量农村青壮年劳动力离开家乡，涌向城市，形成了引人注目的“农民工”现象。与此同时，大量妇女滞留在农村，承担着沉重的体力劳动和家庭负担，农业出现了女性化倾向，传统的“男耕女织”的格局逐渐被今天的“男人外出打工，妇女在家务农”的格局所取代。在此背景下，如果不考虑妇女参与的话，扶贫开发的效果就不会明显。

在参与的内容上，不仅要调动农民投工投劳的积极性，更重要的是，要让农民对扶贫项目有知情权、决策权、管理权和监督权。也就是说，如何管理和使用扶贫资金、选择什么项目、如何实施项目、项目实施的效果如何？等等，都应该让农民说了算，而不能由扶贫部门越俎代庖、包办代替。

总之，尊重农民发展权利，有利于充分调动农民参与的积极性，有利于最大限度地释放他们的智慧，有利于提高他们自我发展的信心和能力，从而实现由“要我脱贫”向“我要脱贫”的转变。

2、提高农民思想文化素质

扶贫先扶智，治穷先治愚。在扶贫开发中，“重视物质扶贫，轻视精神扶贫”，只能缓解农民的暂时困难，不可能解决他们的可持续发展问题，正如联合国开发计划署前署长马克·布朗所言：“我们战胜贫困并不是光靠金钱就能做到的。”

给贫困农民送几件新衣服、送几头牛等物质性的东西，只能缓解农民的暂时困难，但问题的关键是衣服破了怎么办？牛肉吃完了怎么办呢？加强对农民的教育和科技培训，帮助他们解放思想、转变观念，掌握新知识、新技术，逐渐提高适应市场的能力，才是农民脱贫致富奔小康的根本出路。

3、加强农民组织建设

实行家庭联产承包责任制以后，农户成为农村经济活动中的基本单元。分散的小农是市场的弱者，只有加强合作，建立自己的专业合作组织，才能增强抵抗市场风险的能力，才能提高自身的市场谈判地位，才能有效的维护自身的合法权益。

（三）加强村级组织建设是扶贫开发的关键所在

村级组织尤其是村党支部，是党在农村全部战斗力的基础，也是扶贫开发工作的组织者和实施者。只有加强以村党支部为核心的村级组织建设，才能为贫困村的发展留下一支“永远不走的工作队”，才能不断巩固扶贫成果，确保扶贫效益持续发挥。

党的十七届三中全会指出：“建设一支守信念、讲奉献、有本领、重品行的农村基层干部队伍，对做好农村工作至关重要。”在扶贫开发中，应注重从大学毕业生、致富能手、返乡青年等人才中挑选村干部，打造一支有能力、有活力的村级组织队伍。同时，要加强对村干部的培训教育，提高他们的思想文化素质和带领群众脱贫致富的能力。

（四）完善机制是扶贫开发的重要保障

邓小平同志曾指出，制度问题更带有全局性、长期性和根本性。因此，搞好扶贫开发工作，既要立足当前，解决现实存在的种种问题；同时，又要着眼长远，不断完善扶贫开发工作机制，从制度上保障扶贫开发工作的有效开展。比如，完善资金使用和监督机制；完善政府与非政府组织的合作机制，等等。

总之，在政府的高度重视下，我国的扶贫事业取得了举世瞩目的伟大成就，农村贫困落后的局面有了很大改观，农民的生活水平有了明显提高。但是，扶贫过程中的一些不足严重影响了扶贫效果，应该引起有关部门的足够重视，以便今后农村扶贫事业的发展。