依法修志的法律解释

张 旭

(黑龙江省法学研究所 黑龙江 哈尔滨150090)

自从《地方志工作条例》(以下简称《条例》)颁布以来，依法修志、依法管志、依法治志等提法一直被广大修志工作者热烈地讨论，但是从操作层面而言，怎么做才是依法修志、依法治志，违反这些行为当事人应当承担什么样的法律责任，却很少有人提及。本文从法律的视角出发，重新将《条例》中涉及方志编修与管理之处细化解析，力争对依法修志给予一个法律上的解答。

一、何谓“依法修志”

根据《条例》第二条、第五条第二款，“中华人民共和国境内地方志的组织编纂、管理、开发利用工作，适用本条例。”“县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构主管本行政区域的地方志工作”可以得知，所谓依法修志是指我国县级以上的地方志办公室按照法律、法规的规定，编修地方志书、管理地方志事业以及开发利用方志的行政行为的总称。它主要包括两种行政行为:一是依法编纂志书，二是依法对地方志工作全程进行有效地行政管理，这里具体又包括方志事业的管理和依法开发用志行为。

如何理解依法修志中的“法”是正确解释这一概念的重要途径。首先，根据《立法法》的规定，法律是指由全国人大及其常委会制定的规范性文件，而《条例》是由国务院制定的行政法规，由于制定机关的不同，所以《条例》本身的法律效力有限，没有上升为国家的最基本法律问题层面。其次，《条例》作为指导全国依法修志的最重要的规范性法律文件，是各省、市、区制定地方志工作地方性法规与规章的基础。许多省、市、区都在《条例》的基础上，结合本地实际情况制定出符合各地特色的地方志工作管理条例，这些都可以理解为“依法修志”中具体的“法”。例如:《黑龙江省地方志工作条例》等。最后，除了《条例》等规范性法律文件之外，编修地方志质量标准的文件也应当作为“法”来理解，比如:《新编地方志工作暂行规定》中就对地方志的编纂原则、体例、内容、方法等做出明确而具体的规定，这些行业质量标准性的文件也应当是编修志书的“法律性文件”。

综上所述，依法修志既是一项专业的编史工作，需要依法正确地编纂，同时也是一种法律赋予地方志主管部门必须执行的行政行为，正确行使修志的行政职权，做到依法管理方志事业，都是依法修志本身所要求的核心内涵。

二、“依法修志”的法律关系

法律关系是指在法律规范调整一定社会关系的过程中所形成的人们之间的权利义务关系，包括法律关系的主体、客体和内容。明确了依法修志的法律关系，对于进一步解释此行政行为十分必要。

地方志办公室作为各级政府主管地方志的机构是依法修志的主体，在编纂志书、管理方志以及开发利用志书等方面起着重要的作用，《条例》第五条明确规定其职责:(一)组织、指导、督促和检查地方志工作；(二)拟定地方志工作规划和编纂方案；(三)组织编纂地方志书、地方综合年鉴；(四)搜集、保存地方志文献和资料，组织整理旧志，推动方志理论研究；(五)组织开发利用地方志资源。地方志办公室作为依法修志的唯一主体，《条例》也第一次明确了其他组织和个人不得编纂以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴。

依法修志的客体在《条例》第三条进行了规定，地方志包括地方志书、地方综合年鉴。对于编纂地方志的质量标准《条例》第六条也明确了，应当做到存真求实，确保质量，全面、客观地记述本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。具体来说高质量的地方志书就是占有翔实、完备、准确的资料；客观、真实、全面地记述历史和现状，无违背宪法和法律法规之处以及不违反保密原则；篇目编排科学，资料使用科学，无违背科学常识、科学规律的内容；严格按照地方志书的体例，运用志书述、记、志、传、图、表、录、索引等各种体裁；语言文字表述、单位名称使用符合现代汉语的规范和国家标准；记述内容突出地方特点、时代特征和行业特色。地方志书除了传统意义上的纸制图书，各种数字化产品也层出不穷，如多媒体光盘志书、数字化方志馆等，以电子和网络为媒介的多样化志书载体会更多出现。

根据《条例》第十五条以及《著作权法》的相关规定以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴为职务作品，著作权由组织编纂的负责地方志工作的机构享有，参与编纂的人员享有署名权。

依法修志的内容主要体现在地方志办公室的各项具体工作之中，主要就是依法编志、依法管志、依法用志这三部分工作，具体内容将在下面重点展开。

三、“依法修志”的制度内容

(一)依法编志的制度内容

为保证地方志编纂的质量，必须做精心设计编目、收集考证资料、认真编写志稿、严格进行总纂、召开评稿会议、后期修改加工、精选附录文献、精选特色图照、三级审查志稿、从严校对书稿、编写志书索引、抓好装帧印刷等具体工作，所以建立相应的工作制度十分必要。

1.志书编纂立项审批制度。《条例》第七条规定，省、自治区、直辖市人民政府制定本行政区域地方志编纂的总体工作规划(以下简称规划)，并报国家地方志工作指导机构备案。凡是以县级以上行政区域名称冠名编纂的地方志书，在实施编纂工作之前必须向本级地方志办公室提交详细的立项及编纂工作方案，经地方志办公室审核批准后开展资料征集及相应的编纂工作。本级地方志办公室应适时派出相关人员对该部门志书的编纂实施跟踪业务指导。

自从黄诗传入，朝鲜诗人便对其渊源、风格、用典等展开探讨。如崔恒《山谷精粹·序》云：“至宋奎聚，诗道一大中兴。于是欧、王、苏、黄辈铿戛相与鸣，称为大家，而涪翁诗尤自出机杼，瑰奇绝妙，度越诸子，遂号为江西诗祖。”[2](9辑，P191)“自出机杼，瑰奇绝妙”是对黄诗的笼统评价，更多评论家对此予以补充、注释，更具体地总结了其创作特色。

2.地方志资料收集制度。为更好地收集撰写地方志的有关文字、图表、照片、音像资料、实物，《条例》第十一条规定，县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构可以向机关、社会团体、企业事业单位、其他组织以及个人征集有关地方志资料，有关单位和个人应当提供支持。负责地方志工作的机构可以对有关资料进行查阅、摘抄、复制，但涉及国家秘密、商业秘密和个人隐私以及不符合档案开放条件的除外。地方志资料所有人或者持有人提供有关资料，可以获得适当报酬。地方志资料所有人或者持有人不得故意提供虚假资料。

3.责任编辑分工责任制度。编撰地方志书是一项业务性很强的工作，一般初稿都是由志书各篇的具体单位负责撰写，而这些单位的工作人员大多都不具有修志的专业知识，这就需要由地方志办公室派出责任编辑对其进行业务上的指导，所以责任编辑在撰写志书过程中发挥着十分重要的作用。这一制度要求将地方志各篇章分配给各个责任编辑，各负其责。每个责任编辑从制定篇目、收集资料、辑录长篇、试写初稿、编写初稿等自始自终都要指导并参与。

4.地方志书的审查验收制度。一般而言，各地都采用志书“三审”制度，即实行初审、复审、终审。《条例》第十二条规定，以县级以上行政区域名称冠名、列入规划的地方志书经审查验收，方可以公开出版。对地方志书进行审查验收，应当组织有关保密、档案、历史、法律、经济、军事等方面的专家参加，重点审查地方志书的内容是否符合宪法和保密、档案等法律、法规的规定，是否全面、客观地反映本行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状。一般而言，初审要审查志书内容是否全面反映当地行政区域自然、政治、经济、文化和社会的历史与现状，复审要对志稿的观点是否正确、体例是否完备严谨、篇目结构是否合理、内容是否充实等进行审查，并提出修改意见。最后由本级地方志编纂委员会进行验收，验收合格后方可出版。

5.地方综合年鉴的出版批准制度。《条例》第十三条规定，以县级以上行政区域名称冠名的地方综合年鉴，经本级人民政府或者其确定的部门批准，方可以公开出版。

(二)依法治志的制度内容

对于依法治志，笔者认为就是依法管志与依法用志的总称，二者都是以各级地方志办公室为行政主体进行，都运用行政管理手段，其目的就是将方志事业做大做强，因此在这里将二者合并来论述。

1.地方志事业保障制度。《条例》明确了地方志工作的重要意义，并在第四条规定了县级以上地方人民政府应当加强对本行政区域地方志工作的领导。地方志工作所需经费列入本级财政预算。这说明地方志工作不是可有可无的工作，而是政府工作的重要组成部分。与此同时，对于各级地方志办公室的工作人员应当认定是公务员，依照我国公务员的制度进行管理。

3.地方志文稿保存制度。这是《条例》第十四条规定的一项新的地方志工作管理制度，具体来说，就是在地方志编纂过程中收集到的文字资料、图表、照片、音像资料、实物等以及形成的地方志文稿，由本级人民政府负责地方志工作的机构指定专职人员集中统一管理，妥善保存，不得损毁；修志工作完成后，应当依法移交本级国家档案馆或者方志馆保存、管理，个人不得据为己有或者出租、出让、转借。

4.收集资料付费制度。《条例》第十一条新规定了这一制度，完善了地方志资料收集制度，明确了地方志资料所有人或者持有人提供有关资料，可以获得适当报酬的权利。这一制度要求地方志办公室必须制定更加明确的资料付费规则，即什么样的资料不须付费，什么资料必须付费，以及费用标准等，落实到具体工作中必须有相关的工作细则。

5.地方志业务管理制度。这一管理制度是针对地方志的管理方式而言，省级以下各级地方志办公室实行的上下级业务主管的关系，同时各级地方志办公室受本级政府直接管理。《条例》第五条明确了国家地方志工作指导机构统筹规划、组织协调、督促指导全国地方志工作。这说明国家地方志工作指导机构不具有行政上的垂直管理职权，地方志办公室上下级的关系只是业务上的指导与被指导关系。

6.地方志书数字化制度。这一点可以理解为依法用志制度，也就是《条例》第十六条规定的地方志工作应当为地方经济社会的全面发展服务。县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构应当积极开拓社会用志途径，可以通过建设资料库、网站等方式，加强地方志工作的信息化建设。公民、法人和其他组织可以利用上述资料库、网站查阅、摘抄地方志。可以说，地方志书的数字化工作在现代信息社会中已经成为一种历史的趋势。

现实中，数字方志馆以广域性、高容量性、多媒体性、便捷性、即时性、不占用空间、成本低等优于实体方志馆的特点成为保存、管理数字方志作品的机构，是集修志、编年鉴、方志学研究、志书收藏、方志资源开发、地情数据库网络化建设、方志文化交流等多功能为一体的方志事业基地，其功能包括:(1)地方文献信息资源的数字化存贮；(2)地方文献信息的传输网络化；(3)地方文献信息查询及检索系统；(4)实现地方志在线修志:通过搭建网络修志平台，使全省各地的修志工作者可以在电脑上完成志书撰写，微机组稿、编辑，网上交流指导、审稿等工作。

7.旧志开发整理利用制度。旧志是地方志宝库中的瑰宝，对旧志的开发整理利用就是采用各种新技术、新方法将旧志进行有效地保存整理、专题研究以及编辑出版。保存整理的形式有点校、译注、重印、数据扫描、制作多媒体光盘等，对残志、佚志采用修版、摘录和拼残等办法千方百计恢复旧志的原貌，并对其进行数字化处理，使方志馆或数字方志馆成为保存整理旧志的基地。旧志的专题研究工作是一项艰苦的学术工作，在旧志中提取的各种专题类编资料，成为了各级领导决策、发展一地经济、科学研究、文艺创作，特别是爱国主义教育乡土教材的重要资料。编辑出版方志目录、提要、索引，各种旧志图书，特别是一些弥足珍贵的孤本、善本，以及类似《山西地震资料》等专题资料对于旧志的开发利用也十分重要。

四、“依法修志”的法律责任

法律责任是指当事人由于违反了法律规定的义务所承担的法律后果。依法修志作为行政行为，此处的法律责任更多的是指地方志办公室及其工作人员违反《条例》相关规定，应当承担的法律后果。《条例》本身规定了以下三种法律责任:

《条例》第十八条规定，擅自编纂出版以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴的，由县级以上地方人民政府负责地方志工作的机构提请本级人民政府出版行政部门依法查处。对于此条，可以理解为任何个人、组织和其他单位不能擅自编纂出版以县级以上行政区域名称冠名的地方志书、地方综合年鉴，否则的话各级地方志办公室有权提请本级的出版发行行政机关，进行依法查处。这里规定了地方志办公室有审查地方志书出版单位的法律权利，也赋予了相应的协同出版发行行政单位的执法权。

《条例》第十九条规定，未经审查验收、批准将地方志文稿交付出版，或者地方志存在违反宪法、法律、法规规定内容的，由上级人民政府或者本级人民政府责令采取相应措施予以纠正，并视情节追究有关单位和个人的责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任。这是保证地方志质量的重要条款，并且它以刑事责任这一最重的法律责任形式来规定。这条的主体应当理解为是各级地方志办公室及其工作人员，如果各级地方志办公室没有按照严格的审查验收制度出版发行地方志书，或地方志书中出现违法内容的，法律追究的是地方志办公室及其具体工作人员的责任。因此，可以说保证地方志书的权威性、准确性是法律赋予地方志工作人员的责任和义务，容不得半点马虎，如果出现重大问题，轻者承担行政责任，重者甚至要承担刑事责任。从这一点来看，地方志工作人员应当意识到修志工作的严肃性和重要性，《条例》中只此一条规定承担刑事责任，足见保证地方志书质量是立法者最为重视的。

《条例》第二十条规定，在地方志编纂过程中收集到的文字资料、图表、照片、音像资料、实物等以及形成的地方志文稿，由本级人民政府负责地方志工作的机构指定专职人员集中统一管理，妥善保存，不得损毁；修志工作完成后，应当依法移交本级国家档案馆或者方志馆保存、管理，个人不得据为己有或者出租、出让、转借。负责地方志工作的机构的工作人员违反上述规定的由其所在单位责令改正，依法给予处分。这是对违反地方志文稿保存制度的工作人员的处罚，可见这只是内部行政管理的一种方式，对违反者给予的处分只是行政处分。

除了《条例》规定的三种法律责任之外，针对地方志著作权问题，笔者认为，如果地方志书的执笔人和编辑人员被剥夺了署名权，可以提起民事诉讼，要求在地方志上署名。如果执笔人和编辑人员对地方志办公室给予的奖励不满意，则不能诉至法院，因为这是内部行政行为，只能向地方志主管部门提出申诉，由内部处理解决。

总之，依法修志是对各级地方志办公室提出的更高要求，它不是停留在口头上的原则，而是转变旧的修志理念，更新修志格局，建立许多新制度、新举措的契机，只有将依法修志落到实处，才能真正实现全社会学志用志的新局面。