关于基层政府依法行政若干问题的探究

王 鸽 谭 溪

(1.吉林大学马克思主义学院,吉林长春130012;2.长春工业大学政治与行政学院,吉林长春130012)

关于基层政府依法行政若干问题的探究

王 鸽1谭 溪2

(1.吉林大学马克思主义学院,吉林长春130012;2.长春工业大学政治与行政学院,吉林长春130012)

依法行政是社会主义法治理论的基本要求,是依法治国的关键环节。他对社会主义法治国家的建设、宏观调控的部署、社会保障体系的加强有着决定性作用。基层政府是我国一级政权的行政主体,是我国政策的执行者和宣传者,其机构设置多,管理范围广,距离群众近,能够及早了解人民需求,切实保障人民利益和公民权利。基层政府及其公职人员严格公正文明执法的行政行为直接关系到党和政府在人民心目中的形象。加强基层政府的依法行政意识,关系到依法治国的基本方略的落实,关系到社会主义民主法治建设的盛衰,更关系到党的执政地位的巩固。

基层政府;依法行政;人民利益

一、改革开放以来基层政府依法行政取得的初步成效

(一)法律法规、政策的逐步增多

1979年7月1日由全国人民代表大会通过的《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》分别进行过四次修改,基层政府的设置顺应社会发展的要求不断完善,为了能够更好的服务群众,使其设置详细而均匀,极具便民性。2005年《国家公务员法》出台,对公务员队伍的正规性要求也越来越严格,公务员的素质也逐步的提高,截止2010年,全国公务员有60%在基层,86%拥有大专以上学历。十一届全国人大三次会议为确保基层人民基本权利得以实现,对《选举法》进行了修订,调整了直接选举的参选比例,来自于基层的代表数量将显著增多,这将成为中国依法治国进程中的重要一步。

(二)民主性、公开性的积极拓展

为了适应市场经济的快速发展和群众法律意识的逐渐增强,政务公开制度在各级机关建立起来。2007年通过了《政府信息公开条例》,已成为现代行政机关办事的重要原则,同时也是行政民主与依法行政的前提和基础。其涉及的内容相当广泛,包括情报资料公开、行政决定公开、程序公开、公务员的状况公开,十一届全国人大三次会议将预算公开正式确定为政府公开的范围。信息公开制度的建立健全,有效提高了政府办事的透明度,加快了政府办事效率,增加了群众对政府的信任感。

(三)从管理到监督不再单一

在行政管理过程中,通过对过去经验的总结,确立了一系列切实可行的监督和管理制度。其中,行政民主参与制度、行政经费保障与使用监督制度、层级约束制度等独具中国特色,使行政工作的开展灵活而高效。从实践效果来看,这些行政管理制度的推出,一方面对行政机关工作人员是具体的行为规范,能够保证法律法规的具体规定在实践中得到落实;另一方面,对行政管理相对人来说,可以保证行政管理相对人在行政过程中的合法权益得到具体维护,对行政机关工作人员依法行政的要求有具体监督标准。

二、基层政府依法行政中的问题

在开展依法治国过程中,基层政府依法行政过程中也遭遇了一些困难。

(一)行政系统内部问题

在上、下级政府部门的关系中,上级对下级政府工作进行过多干预,设定过多考核标准,极大干扰了下级政府开展工作的自主性。“指挥部”、“领导小组”、“联席会议”以及“联合执法”等垂直管理,部门造成上下级间职责权限、责任义务和法律地位不清,引发一些不必要的行政纠纷。据统计,在县一级有人民银行、国家税务局、银监办、烟草局、地税局、工商局、质监局、气象局、药监局、公路分局、公积金管理中心、国土局等12个垂直或者半垂直管理部门。增加了上级政府与地方的矛盾使管理混乱。

从同级基层政府相互关系上来看,各平级部门间相互排斥很少合作。很多事务如诸候经济、流域治理、水资源利用等,都涉及到合作治理,需要一个系统性的解决方案。如果基层政府间对此听任各地方自行发展,或者凡事都依共同上级解决,会在很大程度上影响行政效率,妨碍地方的自主性、积极性的发挥。

(二)地方保护的问题

向地方分权,是中国改革的一个重大的特征,它提高了地方政府发展经济的动力。但是,在用地方经济发展情况来衡量政绩的情况下,行政机关把地方经济发展放在首位,在具体行政管理过程中多会偏向地方利益、部门利益、集体利益。这必然限制了资源的自由流动,导致地区间的差异拉大。

从上面简单分析可以看出基层政府依法行政的开展过程中是存在诸多阻力的。产生的原因可以分为四类:第一,违法行政行为得不到及时纠正,相对人的利益得不到及时救济,这是阻碍依法行政开展的观念性障碍;第二,行政法治的不健全、行政责任的不落实、行政监督的不到位是依法行政开展的制度性障碍;第三,行政管理制度不完善和政府体制改革不彻底,是阻碍依法行政开展的体制性障碍;第四,地区利益驱动下而产生的地方保护主义成为依法行政开展的机制性障碍。

在诸多阻碍性因素存在的情况下,推进依法行政任重而道远。

三、其他国家和地区解决基层政府问题的先进之处

(一)法国基层政府经验总结

法国,是现代行政法的发源地,也是欧洲大陆法系国家中的典型代表,其行政法主要有如下特点:

第一,基层政府高度关注城际关系以及与中央政府的关系。

第二,参与民主。主要体现在公共政策活动和民主选举中。主要通过设立各种咨询委员会的形式来进行沟通。在民主选举中,那些政治上和经济上具有重要地位的市镇每到选举年都会面临激烈的政党竞争。

第三,公共服务观念典型。市镇政府既在提供公共服务中发挥作用又强调国家政权职责在于保护,而不在于管理。法国政府为了提高效率,允许民间机构、私营公司、非赢利组织等机构代理文化服务和原本由政府垄断的公共产品生产权。他们通过市场机制实行合同出租,进而改善公共服务的质量。因此,扩大了政府资助的范围,使之更好的为民众服务。法国基层政府治理的特点在于巧妙的平衡了“竞争和公共服务”,使公民支持政府的各项决策并积极响应。

(二)德国基层政府经验总结

德国《基本法》的财政体制模式最具特色。德国乡镇财政收入的来源有以下几条途径:一是联邦财政补贴。每年联邦政府向州政府分配一批资金,州政府再将其中的一部分给乡镇政府;二是乡镇政府与州政府分享税收。各乡镇分享的数量因纳税人的多少而不同,总体上,纳税人交纳到州政府各种税款的15%要回到纳税人所在的地方政府,被地方政府分享;三是乡镇自行征收的税。各州的法律规定,市、镇可以向市民征税,像消费税、娱乐税、饮料税、养狗税、第二居所税、狩猎税,等等。对于市、镇的征税,市民不能进行诉讼,当然,市、镇征税的底线,是不能让当地居民破产;四是借债;五是出租房屋、土地等收入;六是社会捐款。

四、加强我国基层政府依法行政的路径选择

(一)加强执法观念,坚持以人为本

依法行政的出发点和落脚点应该放在维护人民群众的利益上,放在保障人民群众的合法权益上,放在发展人民群众的长远利益上。

首先,基层行政决策的做出要以人为本。应当建立健全公众参与重大行政决策的规则和程序,提高行政决策透明度,增加公众参与度。在出台关系民生的政策与法规时,应当广泛听取群众意见,充分反映基层老百姓的根本利益;在做出行政决策之前,应当深入群众进行调查研究并广泛听取意见,之后要进行集体讨论决定,坚决杜绝擅权专断、滥用权力、越权以及违反法定程序的行为发生;在决策实施后,要通过跟踪、反馈、评估等方式,及时发现并纠正决策中的问题,减少决策失误造成的损失。

其次,规范性文件的制定要以人为本。从人民群众切身利益出发,不能忽视各阶层的需要。必须做到严格规范性文件的制定权限和程序,符合法律、法规、规章和国家的方针政策,不得违法创设行政许可、行政处罚、行政强制、行政收费等行政权力,不得违法增加公民、法人或者其他组织的义务。

最后,自由裁量标准要以人为本。目前,我国基层行政自由裁量权的设置和滥用比较普遍,其根本原因就在于裁量权项目繁多、空间过大,因此必须要实行定期清理制度,并制定出详细的自由裁量权项目和相关程序,对带有裁量权的法律条款进行细化、量化,明确具体的标准、条件和范围、幅度,从而缩小行政自由裁量的隐蔽空间。

(二)加强立法规范与监督机制

国家立法机关要根据基层工作特点,来规范基层政府的行政行为,制定针对性强、便于实际操作的规章制度。比如土地管理、计划生育、招商引资等方面的具体行政行为,应当有相应的制度来规范,避免滥行政、乱行政和不作为等情况出现。同时,要认真推行行政执法责任制,将责任落实到岗位乃至具体工作人员。要求工作人员明确执法范围与内容,明确执法责任,提高行政执法的透明度,完善整个执法程序、执法体制和监督检查机制。对执法人员出现的违法执法和不作为等,按行政执法责任制要求严肃查处。同时也要扩大国家赔偿的范围,减少错误行政行为带给群众的经济压力和精神压力。在对待群众切身利益方面,在完善行政执法监督机制方面,既加强对依法行政主体的行政执法监督,又重视对行政执法监督机关的监督,使一切行政权力和行政执法监督权力都处在有效的法律监督之下,适当利用媒体监督,扩大监督的范围,实现依法行政方式和程序的规范化、法制化。

(三)宣传法治观念,增强法律意识

树立法律意识,这是依法治国、依法行政的最根本前提,只有提高全民族的法律意识,才能自觉遵守与执行法律,只有提高全体行政机关工作人员的法律意识,才能做到依法行政。因此,加强法制宣传教育,加强执法队伍建设尤为重要。

行政机关内部,应该设立政府法制机构,通过对行政机关行政执法资格审查和行政执法人员法律常识、执法知识与技能的培训,提高行政执法人员的法律素质,为推进依法行政工作提供组织保障。基层政府法制机构的设立,不但在重大问题决策、主要行政问题的处理和裁决等问题上提供法律咨询服务,还可以代表政府参加行政诉讼、民事诉讼和涉法上访调解等活动,承担政府依法行政法律顾问。只有领导干部增强了法律意识,才能带领广大人民群众实现依法行政和依法治国的方略。只有建立起一支具有较高法律素质的干部队伍,才能做到依法行政,只有各级领导干部的法制观念增强了,法律素质提高了,依法行政才能有保障。

加强普法宣传教育,使当地群众知法、懂法、守法、增强法律意识。使他们对于不合法的行政行为,可以通过法律手段维护自己的合法权益,纠正违法行政;这有利于依法治国在中国的不断前进与发展,更有利于和谐社会的建立和巩固。

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王鸽(1984-),女,吉林大学马克思主义学院马克思主义中国化研究方向2008级硕士研究生,主要从事中国特色社会主义理论研究;谭溪(1984-),男,长春工业大学政治与行政学院2009级硕士研究生,主要从事马克思主义中国化研究