转变政府职能：东北振兴中国有企业重振雄风的作用机制

赵 莹

(辽宁大学经济学院,辽宁沈阳110136)

转变政府职能：东北振兴中国有企业重振雄风的作用机制

赵 莹

(辽宁大学经济学院,辽宁沈阳110136)

在东北老工业基地中国有企业占据重要地位,如何提高国有企业效率,重振国有企业雄风是东北振兴的一项重要内容。软预算约束的长期存在是导致国有企业低效率的重要原因,而政企不分则是导致软预算约束的主要原因。政企分开是硬化预算约束的主要手段。但经过30余年的改革,政企不分的问题仍没有得到根本解决,国有企业的软预算约束也仍然存在,只有继续深化政府改革、转变政府职能,才能解决政企不分的问题,才能硬化国有企业的预算约束。

东北振兴;国有企业;软预算约束;硬预算约束;政府职能

东北是我国的老工业基地,存在大量的国有企业,做为共和国的“长子”,曾经为我国工业基础的建立做出重要贡献,但在改革开放以后,由于多种原因,东北地区逐渐落后了,为此,党中央国务院于2002年制定了东北老工业基地振兴计划。在党的十六大报告中也明确指出,支持东北地区等老工业基地加快调整和改造,支持以资源开采为主的城市和地区发展接续产业。而在东北振兴中,如何提高国有企业效率,重新使国有企业焕发生机与活力成为东北振兴中的一项重要任务。要想提高国有企业效率,重振国有企业雄风,就要消除国有企业长期存在的软预算约束。软预算约束是匈牙利学者科尔奈(Kornai)在其著作《短缺经济学》中提出的一个概念。最初是指社会主义国家的国有企业在亏损的情况下也能够继续生存。原因在于社会主义国家出于“父爱主义”动机会对亏损企业进行救助。[1](P163)本文认为,传统计划经济体制下的政企合一是导致国有企业软预算约束的原因之一,尽管我们已经进行了多年的政治、经济体制改革,但政企不分的问题并没有从根本上得到解决,国有企业软预算约束问题也仍然存在,要想硬化国有企业的预算约束,就必须转变政府职能,真正实现政企分开。

一、政府与国有企业间的政企合一关系

(一)政企关系表现为政企合一

在传统计划经济体制下,根据对马克思恩格斯关于未来社会的构想的有限理解以及高度集中的计划经济体制模式自身的特点,我国政府行为和企业行为的关系表现为高度的政企合一即政企不分。改革开放以后,由于东北地区受计划经济的影响较深,转变速度较慢,尽管一直在进行政企分开改革,但传统的政企关系仍然存在。时至今日,虽然在企业的微观管理上政府已经很少介入,但在企业(特别是一些重要企业)的重大决策上,政府仍然具有很强的影响力。在这一部分将对政企合一的政企关系形式进行分析。

1.国家垄断绝大部分经济资源是形成政企合一的内在根源。建国后,经过一化三改,到1956年国有经济已经占据主导地位,政府代表国家拥有企业的所有权,同时,政府作为社会生产的组织者和管理者,拥有企业的管理权。所有权与管理权都归政府,使得政府与企业合为一体。因此,政企关系的本质就是政企合一。国有企业的产、供、销、人、财、物全部由国家计划指定,国家通过指令性计划指标,对企业进行考核。如企业生产什么、生产多少、为谁生产、如何生产都由政府的指令性计划决定,企业的职能仅在于实施上级下达的生产计划、投资计划。[2]在政企合一的政企关系下,政府的权力几乎全面替代了企业的权力,国有企业的自主权非常有限。在政府全方位严格的指令性计划下,企业只要按政府要求完成生产任务就可以,无论生产效率高低、产品质量好坏、财务状况盈亏,企业都可以生存下去。

2.企业的经济目标服从于政治目标。林毅夫等人(1997)认为,建国初期,由于特定的国内外形势和经济发展条件,我国历史地选择了重工业优先发展的战略模式。但是,从当时中国的实际情况看,重工业优先发展的战略模式违背了比较优势原理,并不具备发展条件。原因在于,建国初期,我国的经济基础十分薄弱,重工业属于资本密集型产业,需要大量的资金投入和比较完备的基础设施,而我国的情况是劳动力资源丰富,资本稀缺,并不具备发展重工业的条件。所以如果单纯依靠市场机制进行资源配置是不会将资金配置到重工业上去的。为了保证国家的经济发展战略能够得到实施,只能由政府出面对资源进行配置,人为压低重工业发展的经济成本,因此依靠高度集中的计划手段来配置资源,就成为一种必要的内生性制度安排。[3](P18)内生于计划经济体制的政企合一型政企关系也就服从并服务于重工业优先发展的战略模式。国家通过对企业的全方位管理,集中起发展重工业所需的人力、物力、财力,集中力量进行重工业体系的建立。应该说,政企合一为我国国民经济体系的建立做出了巨大的贡献。但是我们知道,在市场经济中,企业作为独立的经济主体,以追求利润最大化为目标,按照利润最大化原则决定生产的最优规模和最优产量。当所有企业都以追求利润最大化为目标实现最优产量时,整个社会的资源就实现了最优配置,达到帕累托均衡状态。重工优先发展战略导致资源配置扭曲。作为政府指令性计划的执行者,企业生产毫无自主性可言,企业进行生产不是以利润最大化为目标,而是以实现政府的战略发展为目标,企业自身发展的经济目标让位于政府的政治目标。

3.企业肩负政策性负担,企业办社会现象十分普遍。在政企合一的关系下,企业与政府之间的边界十分模糊,企业是政府的一个重要组成部分,政府对企业直接进行管理和控制。在这种情况下,政府代替企业做企业应该做的事,企业代替政府做政府应该做的事,就成为正常情况,企业办社会现象十分普遍。企业一般都有自己的学校、幼儿园、医院、食堂、疗养院,由企业负责职工的医疗、住房、养老等问题,一个大企业往往就是一个小社会,企业代替政府执行社会职能。以沈飞集团为例,在剥离三产之前,沈飞集团拥有多所子弟中学、子弟小学,还有沈飞医院、疗养院等机构。不出沈飞地区,沈飞职工及其家属就可以进行一切生产生活活动,沈飞地区就像是一个独立王国,完全可以进行日常各种活动。除了企业有大量三产外,企业还要承担保证就业的政治职能,企业富余人员不得随意清退,以维持充分就业。这些非生产机构的存在导致国有企业机构臃肿,效率低下,非生产性人员日益增多。

(二)政企合一是国有企业软预算约束的重要原因

在政企合一的关系下,企业实质上成为政府的一部分,不是一个独立的经济单位而是政府的附属物,因此,政府对企业高度负责,政府对企业就像父母对待子女一样。企业不仅承担经济职能,还代替政府承担一部分政治职能和社会职能。但是,政府虽然对企业进行计划管理,但政府并不能观察到企业具体的生产经营活动,由于这些生产任务都是政府安排的,所以如果企业出现亏损,企业管理者就会期望得到政府的救助,而政府出于父爱主义的关心,也会对企业进行救助。企业管理者形成这种预期后,就不会有改进生产经营的激励,企业关心的不是如何提高效益而是能否得到政府的救助。而且,由于企业承担大量的政策性负担,当企业发生亏损时,由于信息不完全,政府无从判断这种亏损是由企业经营不善引起的,还是由政策性负担引起的,企业就可以利用政策性负担要求政府给予救助。由于企业承担了一部分政府职能,当企业遇到困难时,政府无法置之不理,只好对企业进行救助,于是软预算约束就产生了。财政补贴、软税收和软银行贷款是最常见的几种软预算约束形式。如国家通过财政拨款支付企业职工工资,由企业代替政府承担职工的养老问题。又如企业项目投资资金主要由国家财政拨款提供,即使是通过银行贷款,在扭曲的利率制度下,企业支付的贷款利息也微乎其微,根本构不成企业的投资成本,而且企业还会以各种名目拖欠银行贷款,导致企业为争夺资金使用权而热衷于上项目争投资,造成投资需求过度投资过热增加了通货膨胀的风险。而且为了争取更多的投资,企业关注的不是市场而是政府,热衷于跟政府主管部门、主管领导拉关系走后门,导致官僚主义和腐败滋生。再如软税收,政府根据经济发展战略对不同行业、不同企业按不同税率征税。人为造成企业间的不平等。所以由于政企不分导致企业的软预算约束,而软预算约束又制约了企业的积极性、主动性和创造性,导致生产效率低下、经济发展缓慢等问题。

(三)政企合一的问题所在

马克思和恩格斯所构想的未来社会,是在资本主义生产力高度发达的基础上建立起来的,是一种比资本主义更高的社会形态,具有高度发达的社会生产力。但是无论是苏联、中国,还是二战后建立的那些人民民主国家,都是在资本主义不发达、经济落后的基础上建立起来的,同马克思恩格斯所设想的未来社会需要具备的条件之间的区别是显而易见的,最重要的差别在于生产力发展水平达不到马克思所要求的比资本主义更高的发展水平。在马克思恩格斯所描述的未来社会中,政府代表全体人民对全社会这个大工厂进行计划管理,这个大工厂按照政府计划安排生产经营,大工厂和政府的目标是一致的,都是为了满足全社会的需求,创造出更多的物质财富,所以政府目标和企业目标是一致的,可以实现政企合一。而在社会主义国家的现实情况中,政府利益和企业利益并不一致。政府不仅要执行经济职能,还要履行政治职能和社会职能,如提供国防保护人民和国家的安全,提供公共物品,维持充分就业,保证社会稳定,等等。而企业行为本质上是经济行为,企业以获取经济利益为目标,虽然在计划经济下企业代替政府行使了一部分社会职能和政治职能,但却导致整个社会的效率低下。因此,在现实条件达不到要求的情况下,实行政企合一的政企关系不可避免地导致政府对国有企业的软预算约束。于是出现了所谓的“政府管了许多不该管、管不好的事的同时,却延误许多本该自己管却又未能管好的事”的悖论。

二、转变政府职能、硬化国有企业预算约束

政企不分造成国有企业软预算约束,导致经济效率低下,产品短缺,经济增长缺乏动力。1978年改革开放后,为解决政企不分问题,提高国有企业效率与活力,我国进行了一系列的改革,改变政企不分的政企关系成为经济和政治体制改革当中的一项重要内容。从政企关系改革的历程中可以看出,在社会主义市场经济条件下对政企关系的界定取得了巨大的历史进步。一方面,政府在重新界定自身职能的基础上开始初步尝试将自己以往在经济活动中的超经济行为逐步转变为市场经济条件下所要求的那种合理、规范的经济行为。另一方面,国有企业在经济活动中的地位已完成了由放权让利阶段的“相对独立”到现阶段的拥有“独立法人财产权”的转变,企业行为作为社会主义市场经济活动中的基本经济行为主体的地位也得到了认可。[4]温家宝总理在《关于制定第十一个五年规划建议的说明》中就曾指出：“只有坚决实行政企分开,企业才能真正成为市场主体,也才能更大程度地发挥市场配置资源的基础性作用;政府才能集中精力全面履行经济调节、市场监管、社会管理和公共服务职能,也才能建立起有效的宏观调控体系和制度。要继续推进政企分开,坚决把不该管的事交给企业、中介组织和市场,同时把该管的事切实管好,并要适应新的情况,更多地运用经济手段和法律手段加强管理。”[5]因此,解决政企不分,推动国有企业融入市场成为竞争主体,要求实现政府职能的转变。从管理制度层次上分析,关键在于政府行政体制改革以及政府职能的转变。[6]

(一)政府机构改革

1978年以来,我国共进行了五次政府机构改革。第一次改革是1982-1983年。主要目的是提拨年轻干部,削减重叠机构,加强政府中负责协调、统计和监督的部门,同时进行裁员。经过这次改革,国务院的部委由原来的100个减至61个,中央机关的干部编制减少了25%,省市县机关的干部编制减少了20%。第二次改革是1987-1988年。一是改革国务院下属机构,将政府的一些职能交给企事业单位、行业协会或开发公司,将政府在经济工作方面的重点从直接的经济管理逐渐转向宏观调控。国务院下属的永久性机构由过去的72个削减为66个,临时性机构由75个减少到49个。二是对中直机构进行改革,实行党政分离。三是地方政府改革。第三次改革是1993-1996年。主要目的是实行政企分开,并重点加强政府执法部门和行政监督部门的建设。第四次改革是1998年。目的是进一步实现政企分开,加强政府在宏观经济管理、社会管理和公务员管理方面的能力,同时精简机构和人员。通过改革,将国务院的40个部委缩减为29个。国务院各部门转交给企业、社会中介组织和地方的职能有200多项。[7]2003年进行了第五次行政管理体制改革,重点是转变政府职能,逐步建立与比较完善的社会主义市场经济体制相适应的行政管理体制。每次行政体制改革都把政企分开作为一项重要任务,作为转变政府职能的重要内容,但是每次改革都没有彻底改变政企不分的关系,政府与企业之间总是存在着千丝万缕的关系。因此,在2007年党的十七大报告中提出要“探索实行职能有机统一的大部门体制,健全部门间协调配合机制;减少行政层次,降低行政成本,着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”也就是再次提出进行政府机构改革,又一次重申了政企分开问题。2008年3月全国人民代表大会通过了在中央机构进行大部制改革的决定。这次国务院机构改革可以看作是政府机构的第六次改革。改革涉及调整变动的国务院机构共15个,正部级机构减少4个。改革后,除国务院办公厅外,国务院组成部门设置27个。政府期望通过大部制改革,解决政出多门的问题,减少政府对企业经营活动的干预,实现由政府主导型经济发展向市场主导型经济发展的转变。实行政府机构大部制改革,是在资源环境的约束下,在全社会基本公共需求全面快速增长的情况下,由生存型社会向发展型社会转变的客观要求。

(二)转变政府职能

在政经一体、政企合一、政资合一、政事合一的权力主导体制中,政府在事实上集一般社会管理者、市场监管者、企业所有者、生产经营者四重角色于一身,实践证明,这种格局不变,市场调节的基础性作用就很难充分发挥出来。在社会主义市场经济体制下转变政府职能,实现政企分开,就要改变政府对企业的直接行政管理,政府的经济职能是从宏观上对经济进行调控,弥补市场失灵的缺陷,而企业作为市场运行中的微观经济主体,要按照市场规律行事。从本质上看,政企分开主要是政府职能与企业职能的界定和分离。转变政府职能,实质上就是要理顺政府与企业的关系,明确政府职能的方向和界限,让政府在其发挥职能的范围内高效运行,以推动社会经济的发展。[8](P5)从现阶段看,转变政府职能就是要将政府对微观经济主体的控制转变为对国民经济运行的宏观宏观调控;将政府国有资产管理者的职能与一般性的经济管理职能分开;将经济管理型政府转变为服务型政府。

1.政府对经济运行进行宏观调控的职能。宏观调控是市场经济国家对经济进行调节的主要形式。市场机制本身具有自动调节的功能,但是存在市场失灵的情况,如垄断、负外部性、公共物品的提供等。在市场失灵的地方由政府进行干预,通过政府干预解决市场失灵。市场经济下的政府宏观调控与计划经济下的指令性计划不同,它不对微观经济主体进行直接管理,而是综合运用财政政策、货币政策、收入政策、汇率政策等经济政策工具对宏观经济运行进行调控,通过影响投资和消费改变经济中的有效需求,使总供给与总需求相等,以期实现经济增长、充分就业、国际收支平衡等经济目标。除了经济手段外,政府进行宏观调控还可以辅之以必要的行政手段和法律手段。在政府的宏观调控下,企业仍然是独立自主的经济主体,按利润最大化目标进行生产,这样才能充分发挥市场机制的作用,实现资源最优配置,将政府从微观管理中解放出来,让市场规律起支配作用。因此,转变政府职能、实现政企分开,就是要切断政府对微观经济主体的干预,使政府的经济职能集中到宏观调控上来而不是直接经营企业。政府对经济运行进行宏观调控,也就是为企业生产经营创造外部条件,营造公平竞争的市场环境。2008年开始的大部制改革就明确提出,国家发改委、财政部、中国人民银行等部门要建立健全协调机制,各司其职,相互配合,发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用,综合运用财税、货币政策,形成更加完善的宏观调控体系,提高宏观调控水平,国家发展和改革委员会要减少微观管理事务和具体审批事项,集中精力抓好宏观调控。

2.政府履行国有资产管理者的职能。政企不分的一个原因就是政府既是企业的所有者又是企业的经营者,政府通过行政手段干涉企业的生产经营,导致经济效率低下。实现政企分开,政府要承担起国有资产管理者的职能,同时剥离其国有资产经营者的职能。作为国有资产的管理者,政府要实现国有资产的保值增值。在我国的国有资产管理体制中,由于缺乏对企业经营者有效的激励与约束机制,导致在国有企业改制过程中,国有资产被严重低估低售,造成国有资产的大量流失,与政府国有资产保值增值的目标大相径庭。因此,在国有企业改革过程中,政府要加强监管,采取一切措施防止国有资产流失。政府要按照“国家所有,分级管理,授权经营,分工监督”的原则行使其投资权和管理权。

3.建立服务型政府。建立服务型政府强调政府的社会管理职能和公共服务职能。服务型政府以履行公共服务职能为首要任务创新公共服务体制,改进公共服务方式,着力解决就业、入学、就医、社会保障、社会治安、安全生产、环境保护等人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题。大力发展科技、教育、卫生、文化等社会事业,努力实现人人享有基本公共服务的目标。完善社会保障制度,健全社会救济救助体系。完善公共财政体制,稳步提高公共基础设施建设、社会事业发展和社会保障等方面的支出比重。制定优惠政策,鼓励慈善捐助,发展慈善事业。[9]服务型政府是民主政府、有限政府、法治政府、责任政府和绩效政府,这是服务型政府的形态,也是服务型政府的目标,更是完善市场经济体制的必然要求。[10]通过建立服务型政府,转变政府职能实现政府转轨,才可以真正实现政企分开,使企业真正成为独立的微观经济主体。

三、结语

东北地区是计划经济执行最好的地方,也是传统思维模式根深蒂固的区域。在经济转轨过程中,思想上的因循守旧成为造成东北落后的原因之一,保守的行为模式阻碍了东北地区非国有经济的发展,而国有企业的发展又难以为继,东北的落后就成为一种必然。东北老工业基地的振兴,关键在国有企业,而国有企业改革的关键又在于硬化预算约束。所以能够起到硬化国有企业预算约束作用的各种机制、方法、手段就成为重振国有企业雄风的关键因素。转变政府职能、重构政府与国有企业之间的关系,是硬化国有企业预算约束的重要机制。国有企业的问题解决了,东北振兴的问题才能得到解决。因此,在经济转轨过程中,要改革国有企业与政府之间的关系,将政企合一型政企关系转变为政企分开型政企关系。政企分开有助于硬化国有企业的预算约束,焕发国有企业活力。政企分开是经济改革和政府改革的任务之一,实现政企分开要求进行政府机构改革,转变政府职能,放权于企业,使国有企业真正成为自主经营的法人实体。

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[5]温家宝.关于制定第十一个五年规划建议的说明[N].人民日报,2005-10-20(1).

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赵莹(1977-),女,经济学博士,辽宁大学经济学院讲师,主要从事西方经济学研究。