公共产品多元化供给背景下的政府职能

李德民 潘 震

(长春工业大学政治与行政学院,吉林长春130012)

公共产品多元化供给背景下的政府职能

李德民 潘 震

(长春工业大学政治与行政学院,吉林长春130012)

随着中国行政体制改革的持续深入,城市化进程的加快,人们生活水平和公民权利意识的提高,公众对公共产品的需求日益多元化。而目前我国公共产品的供给增长远滞后于公共需求的增长,为了解决日益增长的社会公共产品需求与政府有限的公共产品供给能力之间的矛盾,就必须吸收政府以外的力量参与公共产品供给,使各种公共的和私人的机构都可以成为不同层次上、不同领域中的公共产品供给主体,这一变化的趋势对政府的职能提出了更高的要求,政府有必要建立一个稳定的法律和政策环境,缔造一个多元合作的良好氛围。因此政府要主动推进职能转变,给自己进行明确定位,在政府与市场之间寻求一种合作和共赢的机制,以期走出传统公共产品供给的困境。

公共产品;多元化供给;政府职能

一、公共产品概述

(一)公共产品的概念

公共产品,是私人产品的对称,是指一个社会中为全体公众所享用、消费的物品或服务,它们具有消费或使用上的非竞争性和受益上的非排他性。按照公共产品的供给、消费、技术等特征,公共产品可以划分为纯公共产品和准公共产品。国防、国家安全、法律秩序、义务教育等属于典型的纯公共产品,这类公共产品消费上不存在“拥挤效应”,不可能通过特定的技术手段进行排他性使用,否则代价将非常高昂。准公共产品是指具有有限的非竞争性或有限的非排他性的公共产品,它介于纯公共产品和私人产品之间,如高等教育、政府兴建的公园、拥挤的公路、水资源、煤气等都属于准公共产品。对于准公共产品的供给,在理论上应采取政府和政府外组织共同分担的原则。[1](P75)

(二)公共产品的基本特征

1.非竞争性。一部分人对某一产品的消费不会影响另一些人对该产品的消费,一些人从这一产品中受益不会影响其他人从这一产品中受益,受益对象之间不存在利益冲突。例如国防保护了所有公民,其费用和公民从中获得的好处不会因为多一些人口或少一些人口而发生变化。

2.非排他性。是指消费该产品所产生的利益不能为某个人或某些人所专有。要将一些人排斥在消费过程之外,不让他们享受这一产品的利益是不可能的。例如,空气污染防治能使所有人生活在新鲜的空气中,要让某些人不享受新鲜空气是不可能的,不能排除的原因或因该产品在技术上不能分割或排除成本过高。

二、公共产品供给改革的总体趋势

20世纪70年代以来,西方各国政府普遍面临着财政危机、管理危机和信任危机,为摆脱此种困境,以英国政府改革为先导,世界范围内兴起了一股声势浩大的公共产品提供民营化改革浪潮。与此同时,民间资本日益壮大,科学技术的发展也为公用事业改革提供了必要性与可能性。这次改革的本质在于利用市场机制的力量,改善公共产品供给的绩效,其核心理念根植于对市场的信赖,在公共产品的供给上更多地依赖于市场,而更少地依赖于政府。对此,国内有学者认为：这场声势浩大的多元化供给浪潮体现了全球范围内公共行政改革的主题,即“政府的退缩和市场价值的回归”,属于新公共管理的主流范畴。[2](P121-124)其理论逻辑在于：公共产品的生产者和分配者的角色是可以分离的,传统公共产品供给的模式中生产者和分配者的角色是合一的,而多元化供给则主张将公共产品生产者的角色从传统合一的格局中分离出来,转交给政府之外的私人组织、志愿组织甚至是个人,多元化的参与途径以及参与程度上的不同,决定了公共产品多元化供给的方式是灵活多样的,包括发达工业国家、发展中国家、新兴工业国家等不同经济发展水平在内的八十多个国家先后推行民营化政策,行业涉及电信、电力、石油、机场、铁路、港口等行业,[3](P26)民营化制度在世界各国正进行的如火如荼。

在国内,1993年,我国建设部颁布《全民所有制城市供水、供气、供热、公交企业转换经营机制办法》,1995年又颁布《市政公用企业建立现代企业制度试点指导意见》,但是公用事业部门的经营机制转换仍然步履维艰。2002年12月,建设部进一步推进改革,在《关于加快市政公用行业市场化进程的意见》中明确规定：“鼓励社会资金、外国资本采取独资、合资、合作等多种形式,参与市政公用设施的建设,形成多元化的投资结构,实现公共服务主体的多元化”。①2003年8月28日《,北京市城市基础设施特许经营办法》正式出台,10月1日实施,同年北京市开放了垃圾、污水处理等行业,允许非公有资本介入。广东、上海、浙江等地的公用事业领域开始向民间资本和外资敞开大门。因为垄断,公用事业部门的政府运营和私人运营都会有效率损失,多元化供给是一个兼顾公平和效率的最佳选择。政府可以利用政府外组织的运营效率和竞争压力,提高公用事业部门的生产效率和技术效率,同时政府通过合同规范政府外组织的公共福利目标,实现公共利益的最大化;政府外组织则可以从合同管理中减少由于监管机构的自由裁量权带来的损失,在稳定的法律环境中寻求自我发展的空间,追求自身的利润。在我国公共产品的多元化改革已经得到了确立,各地的实践正在有条不紊地进行。②中共中央第十六届三中全会审议通过的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》中,明确提出要加快推进和完善垄断行业改革。大力发展和积极引导非公有制经济,允许非公有资本进入法律法规未禁入的基础设施、公有事业及其他行业和领域。

三、公共产品多元化供给要求一个“好”政府

公共产品供给的改革目的,是为了解决公共产品供给不足和效率低下的双重难题,改革导向是将原来完全由政府和公有制企业为主体的单一性的供给方式转为政府、私营企业、民间组织共同负担的多元化格局,供给主体分为公有、私有与合作等多种模式,消费方式分为有偿消费和无偿消费方式。国有企业、私人企业或自治团体自行安排公共产品的生产和供应,同时,为克服市场失灵在公共产品供给上的弊端,政府也不能脱身而去。事实上,政府应该隐身以补贴、税收优惠以及宏观调控等方式支持公共产品的供给,在公共产品生产的外围上加强监管,维护公共产品的公益性质,保证公共产品供给的公正和数量。所以,政府必须从维护公众利益和作为经营方的企业利益出发,明确政府、企业双方的权利、责任和义务,对承包商资质、公共产品和服务的价格、标准、数量、质量等进行明确规制,维护有序竞争和公平的市场环境,实现各方利益的均衡。[3](P85)

当然,这种格局在带来希望的同时也带来了公共价值的危机与风险,在政府的退却和市场价值回归的主旋律下,政府究竟应该扮演一个什么样的角色,承担什么样职责,已成为多元化供给问题的争论焦点。

多元化供给模式是一项以市场为导向的改革,政府是改革的主导力量,如果政府没有改革的意愿和行动,多元化进程就难以推进。这种改革的创新性在于摒弃了传统单纯依靠政府机制的做法,成功与否关键在于双方之间的合作,这不仅需要来自市场的积极参与,更需要来自政府的“作为”,以保证私营企业的逐利行为能够增进社会的公共利益。一旦离开政府的“作为”,或“作为”不到位,多元化供给的负面效应就将突显出来,可能会造成公共财政混乱,产品质量下降,成本提高,从而使得公共管理更为复杂和困难,背离了改革的初衷。一旦公共产品多元化供给过程中政府的监管职能出现缺位的话,公共利益将会被多元化供给后的经营者抛之脑后,这便形成当下似乎最为流行的观点：“多元化供给——但必须有强有力的监管。”[4](P124—P125)尽管多元化供给后政府“作为”的半径减小了,但是政府监管职能却必须极大的强化,政府必须恪尽职守地履行好自己的职责——保护消费者的利益,规制供给参与者的单纯赢利行为,防止垄断给消费者带来利益损失,同时准许合作方在一定范围里自由的活动。

实践表明,公共产品多元化供给改革更需要一个“好”政府。它是一个高效率、反应迅速、有能力的政府。“好”政府的关键不在于政府规模的大小,而在于政府能力的大小,一个能力不足的政府不能够为多元化供给改革创造良好的外部环境,更不足以应对多元化供给改革可能带来的风险与危机。所以,多元化供给改革并不意味着政府因此变成了“弱政府”。相反,多元化供给改革内在地呼唤着一个“好”的政府的出现。

四、政府在公共产品多元化供给中的职能

(一)加强制度建设

1.监督制度及供给准入制度。为保障公众的利益,必须制定公共产品生产的质量、计量、技术等标准,并据以检查监督。比如在公共产品的价格制定中,既要考虑到企业的利润,也要顾及到公众的承受能力,价格管制策略应根据公益性和竞争性的程度和领域,分别采取市场调节、政府指导、财政补贴、政府定价等多种方式,其价格的变动必须通过政府批准。对某些特许经营行业,可在比较研究的基础上对企业资质和信誉规定明确的鉴定和判别标准,确定基本的行业准入条件,对公共产品的资源利用、供给保障进行全过程的监督控制,对部分行业实行许可制度,①见于魏收著《魏书》（卷100）《勿吉传》：“国南有徒太山。”魏徵等著《隋书》（卷81）《靺鞨传》：“其一，号栗（粟）末部，与高丽相接。”欧阳修，宋祁所著《新唐书》（卷219）《黑水靺鞨传》：“其著者日粟末部，居最南，抵太白山，亦曰徒太山，与高丽接。”见《中华人民共和国行政许可法》,该法第十二条对可以设定的行政许可事项进行了规定。其目的在于防止自然垄断的公用企业滥用市场势力,从而保护消费者的利益。[5](P50)

2.信息公开制度。为避免政府有关部门与服务供应商的结盟,防止承包、转让、运营过程中的腐败、欺诈现象,确保国有资产的不流失,维护职工权益和公众利益,应建立公开、透明、互动的运作机制,发布公共产品生产与需求信息,指导公共产品的生产和消费,形成政府有关部门、公用产品和服务供应商和公民组成的对话协调机制,增强公共产品管理和经营的透明度,扩大民意调查、听政等公民参与的渠道,使消费者直接参与到公共产品计划的制订、实施和监督中来,以维护社会和公众的福利。[6](P131)

(二)确保政府与市场的良性互动,维护市场秩序

一般来说,在政府与市场关系中界定政府职能的主要依据是市场失灵或缺陷。市场失灵或缺陷的主要表现是：垄断导致效率损失和降低商品服务质量;公共产品无法按定价收费或交易成本过高;市场机制难以全面实现社会的共同利益等。所以,必须把市场机制和政府作用结合起来,在市场能够起作用的资源配置及利益调节领域,政府不要介入,以利于充分发挥市场作用;而在市场缺陷或市场失灵的地方,应发挥政府的干预作用,即政府通过制定规则和充当裁判来保证市场的有效运转,这也就是扮演传统意义上的“守夜人”角色。[7](P247)

因此,政府要根据公共产品供给多元化格局的要求转变自己的职能。因为这种格局的目的就是要打破政府垄断公共产品供给的模式,改变政府角色的“错位”和“越位”状态,在政府和市场、社会之间划分各自的“势力范围”,把政府的公共产品供给权力向市场和社会转移,建构一个“政府-市场-社会”三位一体的多元供给格局。

[1]徐希竹.对我国公共产品供给主体多元化的探讨[J].合作经济与科技,2005,(3).

[2]陈振明.政府再造——西方“新公共管理运动”述评[M].北京：中国人民大学出版社,2003.

[3]〔美〕E·S·萨瓦斯.民营化与公私部门的伙伴关系[M],周志忍,等译.北京：中国人民大学出版社,2002.

[4]滕世华.公共治理视野中的公共物品供给[J].中国行政管理,2004,(7).

[5]周林军.公用事业管制要论[M].北京：人民法院出版社,2004.

[6]冯云廷,陈静.中国公共事业管理体制改革研究[M].沈阳：东北大学出版社,2003.

[7]黎民.公共管理学[M].北京：高等教育出版社,2003.

李德民(1954-),男,长春工业大学纪委书记,副教授,政治与行政学院硕士生导师,主要从事政治学与高等教育管理研究。