互联网复杂性要求协同管制

文 杜娟

在互联网管理方面，没有任何一个部门能够包办所有的环节，必须要协同管理，多部门齐抓共管，这样才能营造健康的互联网产业环境。

互联网的影响日益扩大。今天，互联网已经渗透到人们生活的方方面面，互联网对军事、政治、社会文化等领域的影响进一步加大。在2009年，互联网成为了独立的军事力量——2009年6月和12月，美国和韩国分别成立了各自的“网络司令部”，以协调网络安全和指挥网络战。无论是奥巴马引领的“互联网政府”，还是社交网站在伊朗大选中扮演的重要角色都清楚地展示了互联网在政治领域发挥的放大作用。而在频频发生的网络与信息安全事件将人们对于互联网安全的关注引发到前所未有的高度。

“互联网的属性越来越复杂，于是在文化、社会领域形成了对行业管理的新要求。”近日，工信部电信研究院副总工陈金桥博士在采访中表示，“监管机构要研究如何通过完善的技术、经济管制手段，为互联网内容管理提供有力保障。”

需求变化推动融合监管

实际上，传统意义上的通信监管正经历着深刻的变革。陈金桥介绍，全球电信业监管因时而变，这与国际金融危机的影响密不可分。国际金融危机从实体和虚拟领域影响世界的经济环境，体现在通信行业的监管领域，监管需求的变化体现在四个方面：第一，加强通信监管的社会属性，承担更多的刺激经济发展的职能；第二，刺激市场竞争，加速产业“造血”能力，增强企业抵御金融危机的能力；第三，扩展监管机构职能，突出政策执行力，使产业政策落到实处；第四，规范市场环境，放松企业并购审查，鼓励融资，构建产业发展输血机制。

技术变革、市场变化及产业融合交互作用，推动电信监管的范围、对象及内容发生重大的转变，电信监管机构面临的挑战日趋严峻。欧盟、美国等国家和地区，正是通过不断完善和丰富监管内容和手段来刺激电信市场竞争，增强产业活力。

而且由于产业价值链的延伸，产业链与竞争主体的复杂化推动监管领域不断扩大以及监管对象的媒体属性和社会属性增加，今天，传统的电信监管面临着其他产业的冲击。“媒体、文化等内容逐渐纳入了监管视野，这使得电信监管机构正在调整角色，在内容管理方面处于协同位置，与其他行业的监管部门共同完成监管工作，这一点从2009年的打击手机淫秽色情网站等专项活动中可以看出来。”陈金桥认为，虽然基础电信运营商在转型中正在加强对于增值业务市场的影响力，但腾讯等有实力的企业正在摆脱这种影响。另外，受手机扫黄等专项行动的影响，依赖原运营商代收费模式比较困难，这也加速了腾讯等企业摆脱运营商影响的进程。这种趋势要求行业监管部门在监管中，必须调整原来的监管对象和监管内容。

>> 工信部电信研究院副总工程师陈金桥博士

互联网监管的内生性

谈到互联网监管，陈金桥认为，首先要澄清两方面的问题。第一，互联网的监管是从互联网发展的内部需求出发的。互联网已经成为人们日常生活中不可分割的一部分，网络生活已经是一种常态，并呈现出纷繁复杂的态势。与此同时，由于营利的驱动，很多互联网网站利用自身的平台，传播违规、有害的信息，这就使互联网的负面影响被放大。比如，互联网有害信息对于网民特别是青少年网民造成了严重的伤害，所以是为了公众的利益，需要对互联网进行监管。

“那种认为互联网是高度自由的应该完全开放的时代已经过去了。但事实上，互联网产业发展到现在已经与原来互联网设计的初衷不同。”陈金桥说。

第二，互联网的管理是极其复杂的，互联网上存在的问题是隐蔽的，并且互联网现在已经与现实生活分不开，因此，互联网的管理也要从现实生活延伸至虚拟空间，毫无疑问，这就需要各行业监管部门进行协同管制，密切配合，发挥各自的专业优势，形成齐抓共管的局面。

由此我们看出，互联网的管制必须依靠监管工具的革命和监管机制的创新。比如需要借助过滤技术、备案清理、取证等技术工具，需要引入手实实名制等新型的管理制度。基于此，陈金桥认为，互联网信息内容管理的重要环节主要在于两方面：对互联网内容管理提供资源保障；对互联网非法内容查处提供技术支持。

2009年，各国政府分别出台政策加大互联网的管理力度，内容审查、过滤、封堵网站等措施被越来越多的国家所采用。比如，德国在2009年6月立法赋予执法机关封锁含有儿童色情内容网站的权力；法国在2009年5月，立法保护知识产权，用户多次非法下载将会被切断网络连接；澳大利亚计划在ISP层面安装过滤软件，阻止网民访问启有犯罪内容的网站；日本在2009年推出了“FILTERing”免费过滤软件。

我国监管部门在互联网的监管方面形成了分工合作的管制体系。2009年2月4日，工信部修订出台《电信业务经营许可管理办法》，对增值电信业务提供者的经营行为规范做了修订。2009年5月，工信部发布《关于加强互联网备案管理的工作方案》，突出了对基础电信运营企业和重点接入服务商的政策落实。2009年7月，工信部联合11部委出台《关于建立境内违法互联网站黑名单管理制度的通知》，加强对互联网站从业者的信誉管理，形成互联网管理各部门、各地区之间的对违法网站的协同联动管理机制。2009年12月，CNNIC发布《关于开展域名注册信息专项治理的通知》，继续开始域名注册信息专项治理，要求各注册服务机构继续对域名注册信息采取有效的核查措施。

协同联动营造健康环境

目前，世界各国在互联网管理方面都认同了协同管理机构，并且采取了一系列共性的管理方式：互联网基础设施、底层资源、技术平台等由行业管理部门集中管理，而互联网信息内容则由多部门分工管理。

欧美国家建立的协同管制体系主要是围绕融合性管制机构进行的。在这些国家里融合性管制机构负责电信业务、广电业务以及融合性业务管理，以及负责取消许可要求或实行统一授权。没有设立统一的内容管理机构，新闻、游戏、版权等分属不同的部门管理。同时，欧美国家还建立了内容分级、青少年保护、个人信息保护等相应的法律制度。

我国新型电信监管的模式主要是由电信监管机构（工信部）承担网络、资源、业务等管理职责，实行严格的业务管理模式和严格准入管理和内容管制；同时，建立由新闻办、广电、文化、新闻出版等部门统一协调的内容管理机构。

结合现有的协同管制思路，陈金桥预测，“年我国监管部门在互联网管理方面的工作比较清晰。首先，打击网上淫秽色情信息的专项治理整顿工作还会继续，并且还要在一些重灾区深入进行，这是一项长期的工作，而并非各监管部门的短期行为。其次，互联网监管的制度建设将进一步展开。第三，在业务管理方面，今年监管部门修订并出台网络电视、音乐、文化、隐私等方面的相应法规。”

“在互联网管理方面，没有任何一个部门能够包办所有的环节，必须要协同管理，多部门齐抓共管，这样才能营造健康的互联网产业环境。”陈金桥说。