“双城双港”战略转变 天津打开发展新空间

陈 杰

新定位新提升新审视

2006年7月27日，国务院批复同意修编后的《天津市城市总体规划(2005年－2020年)》，又一次调整和提升了天津城市性质、定位和发展重点：“天津是环渤海地区的经济中心，要逐步建设成为经济繁荣、社会文明、科教发达、设施完善、环境优美的国际港口城市，北方经济中心和生态城市”。

天津市规划局局长尹海林在新闻发布会上介绍，1999年8月国务院批准实施的天津城市总体规划，确定了“天津市是环渤海地区的经济中心”，努力建设成为“现代化港口城市和我国北方重要的经济中心”的城市性质。与之相比，本次城市总体规划在三方面进行了新的表述。

一是，将“现代化港口城市”调整提升为“国际港口城市”。这里的“现代化”是指一个城市的基础设施和服务功能的完备程度和水平；“国际”是指一个城市在国际或一定区域中的地位、作用和影响，也就是国际化程度；

二是，将“我国北方重要的经济中心”调整提升为“北方经济中心”。这里的“经济中心”是指承担区域金融、贸易以及生产性服务等多种功能，具有强大吸引、辐射和综合服务能力，能够渗透和带动周边区域经济发展的城市。

三是，增加了建设“生态城市”的发展目标。在全国大城市中唯一将“生态城市”写入国家的定位。

有关专家指出，2005年1月，国务院常务会议原则通过了《北京城市总体规划(2004－2020年)》，明确北京是“国家首都、世界城市、文化名城和宜居城市”。国务院这次对天津城市总体规划的批复，强调天津市的规划建设要注意与京津冀地区发展规划的协调，特别要注意加强与北京市的协调，实现优势互补，提高为首都、环渤海以及北方地区服务的功能。这就明确了京津冀，特别是北京与天津两座特大城市的分工。

国家住建部副部长仇保兴2008年8月在天津分析认为，北京愿意放弃北方经济中心，走宜居城市道路。天津很荣耀地接过北方经济中心的地位，但是天津明智，所谓的北方经济中心不是高污染的而是生态的，不是对人不友好的，而是宜人的，而且在人居环境、生态环境上要赶超北京，这是一种科学的理性的态度，将为天津的发展奠定一个和谐、健康、可持续的基础。

尹海林着重说，推进滨海新区开发开放，进一步提升滨海新区在区域经济发展中的战略地位，促进区域协调发展，是本次规划修编的重点。根据国家对天津滨海新区发展新的要求，本次天津城市总体规划将中心城区和滨海新区核心区共同作为城市主要发展地区，共同承担城市的综合职能，滨海新区获得新的发展空间。

天津及滨海新区在国家战略地位的提升，要求重新审视在国家发展战略和区域格局中的天津。京津冀作为天津最紧密的腹地，北京近年实施“国际化”战略下的华彩转型，河北省推进“沿海化”战略的加速提升，都为天津的发展提供了强力的区域依托。国家的新定位，需要天津今后的发展，协调京津，与北京共筑世界城市，协调津冀，打造世界级的先进制造业基地。

近十年第一次研究城市空间发展战略

2008年8月7日，举世瞩目的北京奥运会开幕前一天，中共中央政治局委员、天津市委书记张高丽在新组建的市重点规划编制指挥部主持召开会议，听取天津城市空间发展战略规划等汇报，这是天津市委、市政府近十年第一次研究城市空间发展战略，孕育天津以及滨海新区发展的重大变局。中规院院长李晓江作主题报告。

2007年3月25日，山东省委书记张高丽同志履新天津，任天津市委书记。他一贯高度重视城市和区域的发展规划，来天津不久的一个周五下午，曾“微服私访”市规划局办公楼，敲开房门，见是新任的市委书记，规划局的工作人员惊喜不已。他主持制定调整天津一系列重大发展规划，一段时期，曾十余次密集到市规划局及市重点规划编制指挥部召开现场会议。

天津城市空间发展战略规划编制，于2008年5月由中国城市规划设计研究院与天津市城市规划设计研究院构思，相继开展了港口集疏运、盐田利用等多项专题研究，邀请规划、交通、经济、社会、生态等方面的专家学者反复研讨和论证。期间，张高丽、市长黄兴国多次听取汇报，提出指导意见，明确深化的方向。2008年6月完成初步成果，7月起草纲要。

李晓江回顾1986年版《天津城市总体规划》，当时提出“一条扁担挑两头”的所有特大城市未出现过的布局结构，“两头”即指中心城区和滨海地区。工业用地开始东移，重点发展滨海地区；1996年版天津城市“总规”继续深化“一条扁担挑两头”，形成以海河和京津塘高速公路为轴，由中心城区和滨海新区及多个组团的中心城市；2006年版天津城市“总规”，提出中心城区和滨海新区“主副中心”的空间格局。这为滨海新区带来功能单一、多头发展的不足。

李晓江分析，滨海新区发展长期依赖、高度围绕工业生产进行组织，服务职能较弱，缺乏辐射带动能力，严重依靠中心城区；新区地域内的功能区及行政区“切块分头”，以“开发区”的模式发展，功能交叉，新区管委会“弱”调控，难以有效组织空间，整合目标，从而承载国家赋予的历史使命。

李晓江特别强调，天津以往的城市发展因素过度依赖北京一滨海新区走廊，外围区县很少得到重要的、高端的辐射转移；天津港原位扩张，集疏运体系穿越城区，港城相争，矛盾凸显，严重影响城市功能的发展。总之，区域结构单一轴线拓展，使得现有的空间结构难以支撑天津更高的发展愿景。当前，天津必须做出空间结构的跨越式调整，总体战略转变为“双城、双港”。

李晓江解释“双城”战略，强化滨海新区的发展，扩充其城市职能，天津的市域空间结构由“主副”向“双核”转换。发挥新区的龙头带动作用，构筑国际化门户枢纽；全面优化提升中心城区，建设区域综合服务中心；调整储备海河中游，打造衔接双城的专业化服务地区。

“双港”战略，天津港南拓，建设南部港区，形成一港多区。目前于家堡金融区距天津港煤炭、矿石、件杂货码头直线4公里，距天津港南疆散货物流中心直线2公里，“港城混杂”，CBD与港口，鱼与熊掌不可兼得，“两件事只能做一件”，天津港部分南迁，逐步转移北疆、南疆码头散杂货和件杂货码头至南港，通过于家堡金融区的建设，带动滨海城区整体升级。

张高丽仔细听过汇报，先后征求市领导的意见，当即表示对“双城”、“双港”战略调整的赞同。张高丽说，城市空间发展战略规划是整个城市规划的龙头，起着先导、主导和引导作用。空间发展战略滞后或者落后，将制约经济社会发展，影响城市建设水平，造成资源的极大浪费，给后人留下包袱和历史遗憾。这是事关当前、事关长远、事关

发展方向、事关发展全局的一件大事，必须摆上重要的议事日程，切实抓紧抓好。

由“主副中心”向“双中心”结构转换

之后，天津空间发展战略规划经过天津市委常委扩大会议以及市政府常务会讨论审议，与市域综合交通、工业布局、现代服务业等专项规划衔接。规划编制过程，先后组织了40多次专题会议，征求70多个单位和部门的意见。天津市委、市政府决定，从2009年6月3日至12日，用10天时间向全市人民公示“空间发展战略规划”，广泛征求各界群众的意见，集思广益。

此举产生了热烈的反响，天津市规划展览馆专门展厅人头攒动，《天津日报》加印精美的展示专版。市规划局设置专线电话、电子信箱和意见箱等，开门收集建议，经过梳理，吸纳并体现到规划成果中。

张高丽在有关报告上作出批示：全市人民踊跃参与，积极建言献策，提出了许多重要的意见建议，表现出了热爱天津、建设天津、发展天津的巨大热情。这是对市委、市政府的最大信任和支持。我们十分感动，深受教育和启发。

张高丽曾多次将《天津日报》展示专版作为礼物送给来津的客人，听取意见。

天津空间发展战略提出了“双城双港、相向拓展、一轴两带、南北生态”目标。至此，天津城市发展布局由一主一副，进入中心城区和滨海新区双核发展的新阶段，滨海新区将成为新城区，与主城区形成珠联璧合式的互动式、哑铃式的发展，再也不是一头轻一头重了。

随着参观的人流，天津市规划展览馆副馆长赵利华向记者介绍，“双城”是指中心城区和滨海新区核心区，是天津城市功能的核心载体。中心城区通过有机更新，优化空间结构，发展现代服务业，传承历史文脉，提升城市功能和品质。滨海新区核心区通过集聚先进生产要素，实现城市功能的跨越，成为服务和带动区域发展新的经济增长极。

“双港”是指天津港的北港区和南港区，是城市发展的核心战略资源。北港区包括北疆港区、南疆港区、东疆保税港区以及临港工业区(含临港产业区)，重点发展集装箱运输、旅游和客运等综合功能以及重型装备制造业。南港区是指独流减河以南规划建设的新港区，近期主要依托石化、冶金等重化工，建设工业港区，远期将建设成为现代化的综合性港区。

赵利华说，通过“双城”战略，加快滨海新区核心区建设，与中心城区分工协作、功能互补，实现市域空间组织主体由“主副中心”向“双中心”结构转换，构成“双城发展”的城市格局。通过“双港”战略，加快南港区建设，扩大天津港口规模，培育壮大临港产业，调整优化铁路、公路集疏运体系，促进港城协调发展，加快建设我国北方国际航运中心和国际物流中心，增强港口对城市和区域的辐射带动功能。

赵利华介绍，相向拓展是指“双城”及“双港”相向发展，是天津城市发展的主导方向。“双城”相向拓展，中心城区沿海河向下游区域对接，为滨海新区提供智力支持和服务保障。滨海新区核心区沿海河向上游区域扩展，放大对中心城区的辐射带动效应。重点开发“双城”之间的海河中游地带，使之成为承接“双城”产业及功能外溢的重要载体，逐步发展成为天津的行政文化中心和我国北方重要国际交流中心。同时，引导“双港”相向拓展，北港区沿海岸线向南拓展，南港区沿海岸线向北拓展，双港统筹开发，临港产业集聚，做大做强天津的港口优势。

通过“双城”及“双港”相向拓展，天津形成中心城区支持新区率先发展、新区带动中心城区加快发展，海河上、中、下游区域良性互动、多极增长的新格局。

2010年5月14日，国务院总理温家宝考察南港工业区，听取天津开发区管委会主任何树山的汇报。海面上帆影点点，工地上填海造陆的工程车成列行驶。温家宝对围拢上来的员工们说，滨海新区发展很快、很好，天津市委、市政府确定了“双城双港”战略，天津的发展潜力很大。他嘱托大家，“重要的是规划好。”