对构建内蒙古环境责任保险制度的探讨

哈斯其其格

一、环境责任保险及其重要意义

环境责任保险是指以被保险人因污染环境而应当承担的环境赔偿或治理责任为标的的责任保险，是一种市场化、社会化的责任风险管理机制。通过该机制，能够更有效地解决能源企业责任风险，减少企业经营的波动性，有效保障受害人，进而促进经济社会协调发展。

（一）引入环境责任保险可有效解决政府、企业和受害者面临的经济负担，并能减少各种社会损失。一是有利于缓解政府财政的压力。通过保险方式防治环境污染，可以为环境受害者提供及时的经济补偿，减轻政府负担，也可转移和分散参保企业经营风险。二是通过商业保险方式建立有效的激励机制。针对不同企业风险状况实行差别费率、浮动费率，能够鼓励参保企业降低污染排放数量和程度，增强参保企业治污积极性。保险公司将根据市场行情开发环境责任保险产品并通过积极参与投保企业的风险管理，对参保企业的环境风险进行评估、分析、预防和控制，可以从源头减少责任事故的发生，以降低社会净损失。

（二）对于保险公司而言，通过发展环境责任保险，不断拓展服务领域，寻找新的利润增长空间。由于在当前国内保险市场上传统的汽车保险等财产保险的盈利空间有限，保险企业若想寻找足够的赢利空间，环境责任保险可成为保险业新的业务增长来源。不仅能在激烈的行业竞争中分得相应的利润，还能塑造良好的行业形象并为地区经济社会发展做出应有的贡献。

二、能源与环境友好发展需要环境责任保险护航

能源产业作为内蒙古自治区经济发展的重要支柱，其主导地位日益突出。近十年来，内蒙古能源产业的迅猛发展不仅大大促进了自治区经济社会的发展，也为全国的能源供给做出了巨大贡献。但是，能源产业快速发展在很大程度上是以牺牲部分环境质量和环境福利为代价的。

（一）内蒙古能源产业发展中存在的环境污染问题

1.煤炭资源开采造成的生态环境破坏。内蒙古总土地面积118万平方公里，含煤面积达12万平方公里，而大型煤矿、小发电站往往又蕴藏和坐落于牧区、山区和林区等环境敏感区域。据调查，内蒙古因煤炭开采引起的生态环境破坏至少有7大类，如在煤炭露天开采、掘井过程中，破坏了地表植被，造成水土流失。据内蒙古2004年第3次荒漠化监测结果显示，内蒙古荒漠化土地为9.33亿亩，约占全区总土地面积的52.6%；再比如采煤产生的废水未经处理排放到河流和渗入地下，造成地表、地下水受到一定程度的污染。

2.煤炭发电带来的环境污染。煤炭发电的污染物主要有烟气、粉煤灰、炉渣和废水烟气中的主要污染物包括二氧化硫、氮氧化物、二氧化碳、一氧化碳等。其中二氧化硫是常规煤电的首要污染物，将造成酸雨的形成；其次是氮氧化物，会造成光学烟雾，而且它产生的温室效应大约是二氧化碳的200～300多倍；二氧化碳可能会使全球气候变暖；粉煤灰含有放射性元素；悬浮颗粒则会危害人的呼吸系统。

上述分析表明，随着工业化进程的加快和能源产业发展，内蒙古生态环境的压力越来越大，经济发展与生态环境的矛盾非常突出。而环境污染事故发生后，由于善后处理没有机制保障，企业应该承担赔偿和恢复环境的责任往往得不到落实，最近10年来，国家累计投入371亿元帮助内蒙古改善生态环境。

（二）内蒙古能源发展中存在的责任事故问题。众所周知，能源行业是一个高危行业，尤其是煤炭行业，安全事故的发生不仅给煤矿企业带来了巨大的经济损失，更对矿工的生命和健康造成了巨大的威胁。内蒙古存在大量的小煤矿，小型发电站，土炼油厂，技术落后，设备陈旧，机械化、半机械化和手工业生产并存，因此从原料——加工——消费环节都存在严重的安全隐患。虽然我国的《工伤保险条例》对职工在工作过程中发生事故造成伤亡给予的工伤补偿均有详细规定，但是规定的赔偿金额很难满足伤亡矿工的经济补偿需求，而且要得到这样的补偿仍然存在着困难。

环境责任保险作为一种市场化、社会化的责任风险管理机制，一方面能够更加合理地转移能源企业责任风险，有效保障受害人。另一方面，保险公司开发环境责任保险等产品，通过合理确定责任范围，分类厘定费率，特别是通过实施有效的防灾减损措施，强化能源企业责任意识，最终将减少环境污染和责任事故发生的概率，从而有效促进能源与环境友好发展。

（三）内蒙古环境责任保险发展现状。环境责任保险制度在我国是伴随着环境保护法规的完善和公众责任保险制度的发展而产生的。从1991年开始，我国先后在大连、沈阳、长春、吉林等城市进行过环境责任保险的试点，但范围不大，保险规模也很小，只有极少数企业投保。直到2008年，国家环保总局和中国保监会联合发布《关于环境污染责任保险的指导意见》，我国正式确立了建立环境责任保险制度路线图。

随着保险业在国民经济中的地位稳步提高，内蒙古保险业在自治区经济发展和社会管理方面发挥着越来越重要的作用。2008年内蒙古全区保险业共承担各类风险3.6万亿元，同比增长106.9%，累计赔款和给付43.52亿元，同比增长35.09%，为2200多万人次提供了近2万亿元的人身保险保障，为人民群众未来的养老、健康积累寿险责任准备金243.53亿元，保险逐步成为服务民生、改善民生和保障民生的重要手段。保险深度1.86%，保险密度585元，同比分别增加0.24个百分点和179元。保险资产总额243.25亿元，较年初增长26.23%，行业综合实力进一步增强。在保险业服务社会经济方面，进一步拓宽服务领域，积极参与社会管理，责任保险服务领域不断拓宽，全年共实现保费收入1.06亿元，同比增长28.85%。

不难发现，随着保险覆盖面和对经济社会参与度的逐步提高，保险业社会影响不断扩大，较好地发挥了“经济助推器”和“社会稳定器”的作用。但由于内蒙古保险业发展起步晚，总体规模不大，致使保险业在能源产业生产发展过程中的分散风险、组织经济补偿功能没有得到充分发挥。目前，在乌海、赤峰等试点地区的煤炭企业实施了雇主责任强制保险。煤炭企业雇主责任强制保险的实施，为探索高危行业责任保险发展，以及有效发挥保险经济补偿和社会管理功能起到了积极作用。但是，环境责任保险和雇主责任保险发展基本属于空白。

当前，内蒙古中小保险公司经营面临较大压力，部分公司业务增长困难甚至持续萎缩，开展传统业务面临着较大困难。尤其是财产险公司经营效益有待进一步改善，由于结构调整不力、创新不足导致承保利润率同比均不同程度下降。笔者认为，着力推进煤炭等高污染、高风险行业的环境责任保险和公众责任保险，开辟新的业务领域已经成为内蒙古财险业走出困境的制胜法宝之一。

三、构建内蒙古环境责任保险制度的建议

大力发展环境责任保险，保险公司在为经济社会发展服务的同时，其自身也获得了广阔的发展舞台。因此，发展环境责任保险既是保险业必须承担的社会责任，也是保险业做大做强的历史机遇。

（一）建立以强制保险为主、自愿保险为辅的参保模式。我国在环境责任保险试点时采取了自愿投保模式，由于没有强硬的法律法规做后盾，大多数企业抱着侥幸心理，不愿投保，环境责任保险的作用几乎没有发挥出来。

环境安全关系到整个人类持续发展的生存空间，环境污染的危害及损失往往又是巨大而长期的。由于环境污染具有受害的范围广、程度深、影响久、受害人数多、赔偿数额大的特点，环境责任保险应采取强制保险模式，这样还可以有效防范自愿参保模式下可能产生的逆向选择问题。但是鉴于我国地域辽阔、企业数目众多且其实力或承受能力也参差不齐、企业环保意识不强等现实条件，我们建议建立以强制保险为主、自愿保险为辅的参保模式。针对污染严重和责任事故频发的企业应实行强制保险制度，对环境污染较轻的行业，则可以实行自愿保险的模式。

（二）在构建环境责任保险制度的过程中，政府应该发挥主导作用。纵观国外环境责任保险制度的发展情况，各个国家的法律制度均与环境责任保险制度的发展相配套，法制的发展促进环境责任保险制度的发展，为环境责任保险业务的开展提供了坚实的后盾。2008年环保总局和保监会联合发布的只是一个“指导意见”，并不是详细、严密的条款。因此，我国必须加强环境法制建设，把环境责任保险制度纳入法制的轨道。

目前能源企业的安全生产问题已经越来越受到从中央到各级政府的重视。保险业作为解决这一问题的重要力量，应当不断呼吁政府促成环保部门提出企业投保目录以及损害赔偿标准等相关责任规则的出台，这样既有利于减轻政府财政负担，又有利于保险企业的经营。今后，保险业将积极同地方政府、企业主管部门等相关单位沟通协调，形成合力，争取相关的政策支持，为自治区环境责任保险的发展创造良好的政策环境。

（三）对环境责任保险运行模式的选择宜采取联合共保形式。从目前西方各国环境责任保险制度的实际运行来看，环境责任保险承担的保额大，加上发展历史较短、经营管理方式远未成熟，经营此类保险的风险大大高于其它商业保险。为了保证环境责任保险的稳步发展，需要建立长效运行机制。即按照“政府扶持、市场运作”原则，政府和保险公司组成责任共同体，双方按照一定比例（例如4比6）承担风险责任，共同办理环境责任保险业务，政府负责组织推动、收缴保费和沟通协调，核保、精算、理赔则由保险公司牵头组织。

（四）建立环境责任保险巨灾风险化解机制。探索建立大灾风险防范机制，应着重从商业再保和建立以财政为依托的巨灾风险准备金两个方面来建立巨灾风险防范机制。在联办共保模式下，政府和保险公司各自按比例承担最终超赔风险。例如，保险公司承担的60%的部分，通过商业再保安排化解；政府承担的40%部分，通过本级财政预算安排、统筹部分政府保费收入、自治区级财政补助等资金渠道建立环境责任保险巨灾风险基金。