日本国立大学“自治”及其组织管理体制改革

王国辉

（辽宁师范大学教育学院，辽宁 大连 116029）

刚刚公布的《国家中长期教育改革与发展规划纲要》提出要建立“现代大学制度”，这切中了大学行政化、功利化弊端的要害，因为“去行政化”的基础就是建立现代大学制度。关于现代大学制度，我们知道，其秉承的是柏林大学的自由办学理念。经过长期的发展，现代大学制度已基本定型，可以简单地将它概括为大学自治、学术自由、教授治校等核心内容。现代大学制度作为人类文明的共同成果，如同现代企业制度一样，是一种非常成熟的制度，为世界各国所共享，可以说具有一种普世价值。2007年，世界经济合作组织(OECD)专家组在访问中国的考察报告中称“世界其他国家的经验显示，要成为世界一流大学，学校就必须享有一定程度的自治……这是因为只有自治的机构才会鼓励创新、欣赏魅力、回应需求，而只有具备了这些因素才能成就世界级的大学。”[1]这也就告诉我们，当前我国高等教育改革最重要的任务，就是重建以大学自治、学术自由、教授治校等为特征的现代大学制度。而我们目前重新焕发中国大学的精神活力和创造力，解决大学的行政化和官僚化问题，就不能回避大学“自治”这个理念。只有真正地实现大学“自治”，才能够解决大学的内外部关系，即大学的外部干涉问题及保障大学能够独立地处理内部事务。西方现代大学之所以能够“无行政化”，法律确认的大学自治是最基本的前提，没有大学自治，就谈不上学术自由和教授治校。同属东方文化圈的中国和日本，虽然在大学的发展和办学体制方面有所区别，但日本学习和借鉴西方大学“自治”经验并使其与本国实际相结合，这方面是值得关注的。也正因此，本文通过对现代日本国立大学“自治”及其组织管理体制改革加以探讨，以求在揭示现代日本国立大学“自治”理念和制度特征的同时，为建构中国特色的现代大学制度提供某种借鉴。

一、战后《学校教育法》的颁布与现代日本大学“教授会自治”体制的确立

大学自治一般是指大学不受外部政治、行政权力所左右，自主地进行教学与科研，或者能对其作出有效的法律制度保障。大学自治是一个历史范畴，有其自身形成发展的历史过程。在不同的历史时代和不同的国家，它的含义也是不尽相同的。大学自治的内涵是由大学所处的历史环境，即当时该国的具体行政体制、社会结构等因素所决定，它是大学在该历史发展阶段中所应有的价值概念，同时又经常反映着大学对实现这种价值的期待与要求[2]。因此，我们首先了解一下日本大学自治的历史演变。

（一）战前日本大学自治发展史

日本的“大学自治”从具体形态上说实际上就是教授会自治，即教授会决定本部门教师的人事任免和升迁。在学部内诸事务的管理和决策以及选举产生学部长（各学院院长）和总长（校长）等方面具有决定权。1881年，日本政府在东京大学设了专职总长(始称总理)和相当于现在评议会和学部教授会的校内管理机构——咨询会。因此可以说，这时在日本的大学出现了要求自治的思想萌芽。但1886年日本政府公布的帝国大学令规定，在文部大臣监督下设置总理帝国大学内务的总长和管理机构评议会 (在法律上这种评议会只不过是文部大臣及总长的咨询机构而已)，且帝国大学的总长、评议会成员、教授等由文部大巨直接任命，大学无权过问。由于这种制度束缚了大学的发展，所以大学内外掀起要求自治之声，评议会也要求能实际发挥出作为合议制的自治管理机构的职能，这样就逐渐确立了评议会半数成员由教授选举产生、分科大学的教授会以及讲座制等制度。1893年日本政府公布帝国大学令改正案，第一次明文规定设立教授会，并授权其审议分科大学的“学科课程”“、学生考试”、“学位授予资格”等权力，评议会的权限也得到了相应的扩大。这是日本大学在当时日本帝国宪法下在法律制度上所能获得的最大限度的自治权。但是，人事权仍然掌握在文部大臣手中，没有下放给大学。直到1944年，法科大学教授会和文部大臣交换了备忘录，确定了“在任免教官（教师）之际，总长和教授会协商是正当的，并不妨碍其职权的行使”。也就是说，日本近代大学在建立了37年之后，政府才承认了分科大学教授会任免教官的权限。不久，京都大学等帝国大学的总长、分科大学学长也都开始由选举产生，并相继作出了教官的任免要经过教授会审议的内部规定[3]。但是,二战前很长一段时间内,日本的“大学自治”和学部（院系）教授会的存在并没有明确的法律依据“,大学自治”还仅是一个大学管理的习惯制度而已。

（二）《学校教育法》的颁布与日本大学“教授会自治”的确立

战后日本在美国教育使节团的指导下，1947年3月31日正式颁布实施了《学校教育法》，它是关于学校制度方面的根本法律，当然也为建立战后日本高等教育的新制度奠定了法律基础。特别是《学校教育法》第52条规定，“大学作为学术中心，目的在于教授广博知识的同时，要深入教授和研究专门学问和艺术，发展受教育者才智、道德以及应用能力”。[4]从此规定可以看出，作为“学术中心”的大学，主要是进行学问研究和知识传授，而其“学术中心”的活动主体是教授，为保证教授能够不受国家的政治观点、政府政治利益的影响，独立进行学问研究，进而作为教育管理民主化的重要一环，《学校教育法》明文规定，大学都必须将教授会作为必设机构，并授权其“审议重要事项”。同时规定“教授会的组织可以加入副教授及其他工作人员”。由此，教授会在法律的保障下，名符其实地成了战后日本大学经营管理的核心机构，并且基于法律给予的地位和权限，有效地推动了大学研究和教育的发展。

另依据学校教育法的规定，教授会是审议机构，有关学校重要事项的审议，必须首先由教授会审议。教授会的权限除了“审议重要事项”外，依据《学校教育法施行规则》第67条规定，“学生入学、退学、转学、留学、休学、升学和毕业，经教授会审议之后，由校长决定”。同时有关学科、讲座等教育课程的编排，学院附属的研究设施的废除等管理机构组织事项也由教授会审议。另外，还有教师录取、升任，院长的选拔录用，院长、教师工作成绩的评定及视其结果给予相应待遇、措施，教师的审查处分，以及校长、院长、教师的停职期限，校长、院长的任期，教师的退休必须通过教授会的审议才能决定[5]。鉴于大学的管理是自律运作，需要“大学自治”才能体现学术自由。因此可以说，《学校教育法》的制定为战后日本大学教授会的自治提供了法律依据，而教授会自治在某种程度上又保障了学术自由这一理念的实现。这在日本大学管理制度上具有十分重要的历史意义。

（三）“教授会自治”下的日本国立大学组织管理体制在大学法人化改革前，就其与国家和文部省的关系而言，日本国立大学的组织管理体制是由政府任命的校长负责制。日本国立大学由中央政府设置和管理，国立大学的经费也由国家支出，文部科学省掌握着国立大学的经费、人事以及其他重要事项的决定权，其对大学日常管理事务的行政干预是比较常见的。因此，大学校长的权力由于受到文部科学省的制约而非常有限。

就大学校内组织管理体制（如图1所示）而言，日本国立大学的校长由评议会或教授会提名，并经文部省任命，主持学校的行政事务。在校长下面设置评议会和教授会两个主要机构，前者由大学校长、学部长、研究所所长、学部教授等人组成，协助校长制定规章，提出预算方案，审议校内重大事务；后者由教授、副教授和其他教学人员组成，负责处理校长主要涉及到学术和人事方面的重大事务。应该特别指出的是，因为大学的自治管理被公认为确保学术研究及教育的自主性，而研究和教育又是以学部为中心进行的，所以教授会的意见是起决定性作用的。其拥有所在学部的预算分配、新任教官的遴选、所在学部教官的升迁、课程设置、学位颁发等权力。评议会的作用基于教授会来决定，以协调、统一各学部、教授会及学校各部门意见，作出学校一级的决定，并对教授会管理权限之外的管理事项作出决定。在集中、协调全校意见过程中，评议会有权提议教授会对自己的决定进行再议，但教授会也有权否定评议会的有关决定。日本国立大学的内部管理与运作在很大程度上依靠各学部的教授会执行。这样一来，校长就处于一种上有文部省下有教授会的制约，校长很难按照自己的意愿对大学实施管理的状况。

图1 法人化改革前日本国立大学自治组织系统

二、《国立大学法人法》的颁布与“大学法人化”的确立

（一）《国立大学法人法》的概要

20世纪90年代以后，为了充分体现日本政府提出的“小政府”改革理念，通过法人化改革以实现国立大学与政府行政机构的分离、强化大学财政自主性以及教职员工身份的非公务员化，成为日本政府急需解决的政策性课题。其目的就是在政府的主导下，将国立大学纳入以“市场与竞争”为基础的、新的“开放体系”社会秩序中，通过提高国立大学运作的合理化与效率化，来实现公共财政的减负[6]。正是在这种背景下，1999 年，日本国立大学独立行政法人化问题被正式纳入政府的议事议程。后经过长达近4年的争议与论证，2003年7月国会通过《国立大学法人法案》，又于2003年10月正式颁布《国立大学法人法》，并规定从2004年4月开始日本国立大学法人进入具体实施阶段。

国立大学法人制度的概要主要包括以下5点：每所大学都具有法人资格，以确保大学的自主经营；导入民间企业的管理方法、重视经营效益；引入校外人员参与大学法人的经营，并予以制度化；采用非公务员型的弹力人事制度；依靠第三者评价的事后评价方式形成竞争的环境，提高教育研究的质量等[7]。具体而言，第一，在组织业务方面确立以校长、学部长为中心的能动、灵活的运营体制；实现有校外有识之士和专家参加，向社会开放的运营系统；建立能充分发挥各大学个性和创意的有弹性的组织编制。第二，在人事制度方面建立弹性化的人事制度，教职员的身份由原来的公务员转变为非公务员；引进严格、公正的评价机制，对教职员工的业绩进行评价；在工资制度中引入奖励机制，以发挥每个教职员工的潜力；扩大教师的流动性，积极采用聘任制和公开选拔制，在广阔范围内录用优秀人才。第三，在目标、评价方面设定明确的理念和目标，发扬各大学的个性；通过第三者评价形成竞争的环境，提高教育研究的质量；确保将中期目标、中期计划、年度计划、评价结果等信息向社会公开、说明。第四，在财务审计制度方面根据第三者评价的结果分配运营费交付金等资源；有效发挥各大学独自的方针、创意，建立有弹性的财务制度(运营费交付金不规定特别的用途，也可跨年使用)等；各大学要向社会公开、公布每年的财务状况，确保社会对大学的信任等。

（二）“大学法人化”下的日本国立大学组织管理体制

日本国立大学法人化改革所强调的“大学自治”和国立大学传统的“教授自治”不同。法人化改革所主张的“自治”是指强化以大学校长为核心的董事会对学校进行管理的权力，而不是传统意义上的“教授自治”。为扩大以大学校长为核心的学校行政人员的管理权力，此次国立大学法人化改革对校内管理机制进行了很大的调整，如在学校层面上设置了总揽学校重要事务的“董事会”、负责与学校经营有关的“经营协议会”以及审议和教育研究有关的“教育研究评议会”。大学校长是这些机构的最高负责人，即董事会的董事长、经营协议会和教育研究评议会的会长等。而以往由各个学部部长以及教授代表所组成的、负责审议全校各重要事项的“评议会”现在则降格为只负责审议有关教学研究事项的“教育研究评议会”，已无权审议和决策与“学校经营”有关的事项。也就是说，通过国立大学法人化改革，日本国立大学的组织管理体制发生了变化。

就大学和政府及文部省的关系而言，在法人化改革以前，虽然国立大学有“教授会自治”的传统，但由于其性质为国家行政机关，适用于行政机关的行政组织关系法规范，其管理是自上而下的行政管理模式，这就使国立大学和政府之间处于一种上下级的隶属关系，日本国立大学长期处于政府的保护和控制之下，而法人化改革以后，《国立大学法人法》赋予了国立大学法人独立的法人地位。大学与政府的上下级关系就发生了根本的转变，大学由法律规定设置可以独立的法人身份参与到市场竞争中。这样就减少文部科学省对大学的干预，赋予了大学在资金、人事以及其他管理事务方面的自主决定权。在文部科学省规定的范围内，大学可以根据自身的优势，自主决定发展方向和发展措施。

就大学内部管理体制而言，每个国立大学法人都将具体成立3个组织，即董事会、经营协议会、评议会，三者均为校级权力机构，且均由校长负责，校长还握有全校的人事大权。其中，董事会由监事以外的董事组成。负责的事项包括经营和教学两方面，主要是对中期目标、中期计划、预算、决算等特别重要的事项进行表决。经营协议会由校外在大学经营方面的有识之士和校内经营方面的代表组成。负责审议财务会计、组织构成、教职工配置、工资、报酬等经营方面的事项。评议会由校内教学方面的代表组成。负责审议教育课程、教育研究组织、教员人事、学生身份等教育教学研究方面的事项。这就和原来的学部的教授会拥有决定所在学部的预算分配、新任教官的遴选、所在学部教官的升迁、课程设置、学位颁发等内部管理机制有所区别。国立大学法人化后，在国立大学内部，除文部科学大臣任命的监事外，其他董事均由校长任命，国立大学教职员的雇佣、解聘等的人事权限也都由校长来掌握。这样在校内就形成了以校长为核心的金字塔式的权力结构。也就是说，国立大学法人化后，旨在强化大学校长等人员的行政管理权力，削弱校内教授会的权力，以便充分发挥国立大学校长在大学发展上所起的领导和管理作用。

三、现代日本国立大学“自治”及其组织管理制度的变化分析

（一）日本国立大学“自治”的组织管理模式正在由“同行制”、“官僚制”向“法人制”、“企业制”方向转换

通过前面的分析，我们知道，法人化改革前日本大学的经营管理无论是从法律角度还是从实践来看，都是以由大学教师组成的学部教授会为中心展开的。特别是在国立大学的经营管理方面，往往是依靠以大学教师之间达成共识为基础的“同行制”的经营管理颇受重视，校长和学部长等大学管理者的权限在某种程度上受到限制。更进一步，如果就国立大学和文部省的关系来看，大学的预算和课程编制、大学教员的人事关系等很多事项都受到文部科学省的制约。大学职员的采用和配置及升迁、大学教员研修等都处于文部科学省的管辖之下，特别是配属于各事务局的部长和科长等中层管理者的人事管理等也是在全国范围内展开的。因此可以说，法人化改革前日本国立大学的经营管理是在“同行制”和“官僚制”色彩浓厚的组织文化中推进的。这种模式在标榜依靠“教授自治”来实现学术自由的同时，也获得了来自政府的丰厚的资金，因此是一种有效的组织管理模式，在推进学术研究、培养经济发展所需人才及解决教育机会不平等问题上都发挥了重大作用。不过，伴随着社会的急剧进展，特别是在全球化和知识经济社会中，科层制的官僚式管理模式不可避免地会影响到日本国立大学以教授自治和学术自由为特征的大学文化，同时也会存在责任主体不明、应对变化的能力较弱、机能低下等弊端。也正是在这种背景下，日本国立大学法人化改革试图营造的是能够灵活应对社会的急剧变化，提高经营管理效率的模式。这是对大学治理结构的根本性变革，其功能在于充分实现自治和效率功能。这必然要求国立大学自身组织结构的转变，并依赖于行政法治的监督和保障。

在这种背景下，日本国立大学的组织管理模式正在由“同行制”、“官僚制”向“法人制”、“企业制”方向转换。特别是法人化改革后，日本国立大学的组织文化中法人化的色彩日益浓厚。至少不再受来自政府的直接行政管理，且大学校长被赋予了更大的权力。也有日本学者指出，伴随着法人化的实施，“同行制”即日本传统的教授会的影响即使会有所削弱，但在某种程度上也会深受“官僚制”的影响，从这个角度来看，日本国立大学的管理模式在朝向法人化的同时，也可能会朝着企业化的方向转换[8]。在这种模式下，校长和上层的大学经营管理阶层的权力会得到强化，即有利于促进大学经营管理的市场化和效率化。尽管如此，为了确保大学本身固有的传授知识和研究学问的功能及大学在社会中的制度性自律，“同行制”的组织管理文化对于大学的改革和发展而言也是必不可少的重要因素。

（二）国立大学法人的组织管理结构及大学自主性、自律性的确保

我们不能否认，大学要获得更大自治，就必须加强自律，否则，便会导致种种失范现象，“一放就乱，一乱就收，一收就死”，形成恶性循环，进而影响到大学自治的落实。因此，要求大学要善于行使自己的权力，承担应负的责任，建立起主动适应经济建设和社会发展需要的自我发展、自我约束的运行机制。而就日本的具体情况而言，改革的目标就是要提高大学的市场应变能力和效率性。而《国立大学法人法》就是要建立大学发展的市场机制，尽量割断高校对政府的依赖，为营造竞争环境提供前提。市场竞争机制的背后实质是利益驱动，只有当高校感受到生存威胁而又无法依赖政府时，才有可能积极地参与竞争，自觉地规范自身行为，主动地接受社会选择，以形成大学自我约束机制。就日本国立大学法人化改革的具体而言，就是通过强化校长的责任、导入董事会和经营协议会、邀请校外有识之士的参加等强化了国立大学的经营管理组织，大学成立由“经营协议会”、“董事会”和“评议会”构成的校一级管理机构。“经营协议会”由校外有识人士、校内代表者组成，委员由校长任命，半数以上是校外委员，主要负责大学经营；“董事会”由校长和副校长等组成，讨论和决定学校重要事项“；教育研究评议会”则由校内教师等学术人员代表组成，其领导者也是由校长任命，主要负责审议教育教学事务。另外大学法人必须配置2名监事，负责监督检查大学法人事务，必要时可以向校长、文部大臣（相当于我国教育部部长）陈述意见。另外，校外人员加入到董事会和经营协议会及配置为监事，使大学和社会的关系在经营方面变得更加密切，这样就形成了国立大学的新的组织管理体制，这个管理体制有利于确保大学的自主性和自律性。

（三）法律制度充分赋予和保障了大学“自治”的权限

在现代社会中，以法律形式来表现政府的重大决策、通过法律的程序制定政策、实现重大政策的法律化，可以说是许多国家政府科学决策、保障政策合理性所采取的主要方法。这也是现代法制社会的主要特征。因为法律不仅是法制社会调节各种社会关系的基本依据，而且科学、民主、公开的法律制定程序也是减少甚至避免政府重大政策失误的制度保障。通过前面的介绍我们知道，现代日本国立大学的学术自由和教授治校管理模式更多地是来自于日本在法律制度上对大学事务的独特界定。在法人化改革前，日本是通过学校教育法等一系列的法律保障了国立大学“教授自治”的传统。在国立大学法人化的改革过程中，日本政府及时地对相关法规进行了调整。出台了以《国立大学法人法》为代表的相关法律，真正做到依法改革、依法治教、依法管理。主要包括《独立行政法人国立高等专门机构法》、《独立行政法人大学评价、学位授予机构法》、《独立行政法人国立大学财务、经营中心法》、《独立行政媒体教育开发中心法》等相关法律，同时废止了《国立学校设置法》和《国立学校特别会计法》，还对其他多个法律法规的部分条款进行了必要的删改和调整。这都为国立大学法人化改革的顺利进行和国立大学法人化制度的实施提供了必要的法律保障。在此还必须注意的是，从1999年日本国立大学法人化问题被正式纳入日本政府政策的考虑范围到国立大学法人法正式颁布的长达4年的时间里，政府和各界人士围绕国立大学法人化展开了激烈的论争及积极的努力。2000年7月，在文部省内部还专门设立了“国立大学独立行政法人化调查研究会”，作为政府的咨询机构专门从事研究讨论国立大学法人化制度的问题。“国立大学法人调查委员会”经过一年多的努力，于2001年发布《关于新的国立大学法人形象的中间报告》，引起日本社会尤其是国立大学的广泛关注。在征求意见的基础上，该机构在2002年3月提交了一份关于“新国立大学”的咨询报告，该报告不仅就国立大学法人化制度成立之后的国立大学的组织、人事、评价、财务会计等有关大学经营的具体事项作出了详细的探讨，而且还阐述了国立大学法人化改革的基本前提和国立大学法人化之后所应达到的目的。在这个咨询报告的基础上，文部科学省向国会提交了《国立大学法人法案》。经过多次讨论，日本国会最终在2003年7月通过了该法案，《国立大学法人法》于2003年7月16日正式公布，并于当年10月1日开始实施。在法律成立的基础上，根据法律的规定，2004年4月1日起，日本全国的各个国立大学同时建立了日本近代大学诞生以来前所未有的国立大学法人制度，日本国立大学法人化改革进入了全面实施的新阶段。

[1] 杨东平.大学“去行政化”改革如何启动[N] .文汇报，2010-03-04.

[2] [3] 李守福.试析日本的大学自治[J] .外国教育动态，1988,（2）：13，14.

[4] 邱生.当代日本教育改革与教育立法[M] .沈阳：辽宁教育出版社，1989.370.

[5] 陈丽萍.〈学校教育法〉：日本大学管理制度的法律基础[J] .东南大学学报 (哲学社会科学版)，2008，（3）：124.

[6] 天野郁夫.国立大学的法人化——現状課題——[J] .名古屋高等教育研究，2006，（6）：149.

[7] 清成忠男監修早田幸政編.国立大学法人化挑[M] .东京研究所，2005.286.

[8] 江原武一，杉本均.大学的管理运营改革[M] .東京：東信堂，2005.34.