尚不明朗的人大代表专职化

王 雪

“这是我们始料不及的,本来我们想默默做这件事,没想到反应这么大。”

近日四川省罗江县设立专职人大代表一事经媒体报道后,引起社会强烈反响。作为此事件的主要操刀者,罗江县县委书记卢也在接受《中国新闻周刊》采访时表示,一项人大代表的“常态化”改革,竟然引来如此关注,着实令他吃惊不小。

据卢也介绍,过去的管理方式一直是“上管下、官管民”,近年来在发展县域经济的同时,社会问题和矛盾和也在逐年增多,为破解这种窘态,必须向民主政治的方向发展。“怎么办呢?我认为,一个是村民自治,另一个就是人大代表的专职化。”

相较于基层人大代表专职化改革的萌动,全国人大常委会略显低调。7月19日,全国人大常委会研究室负责人向《中国新闻周刊》表示,目前只是理论界有些探讨,全国人大对此问题尚无研究或改革意向。

暗潮涌动

6年前,在人大制度建立50周年前夕,中央党校教务部常务副主任侯少文在《理论动态》(第1608期)发表了《人大制度建设进入新的机遇期》一文。

在文章中,长期研究人大制度的侯少文提出了完善人大制度的五点建议,其中一点就是逐步实行高层人大代表的专职化。

“从各国议员制度的共性规则来看,随着人民群众对人大代表要求的不断提高,中国高层人大代表的专职化是或早或迟的事。”侯少文语气很笃定。

实际上,高层人大代表职业化问题很早就已经引起中央的注意。1987年,中共十三大报告即提出“加强全国人大特别是常委会的组织建设,在逐步实現委员比较年轻化的同时,逐步实现委员的专职化”。

然而这一提法在随后的十四大和十五大报告中均未涉及。有专家据此认为,可见人大制度改革的难度。

不过,地方上开始试水专职委员制度。

早在2001年,北京市海淀区人大常委会就对在常委会中设立专职委员的必要性和可行性进行了探讨,时任海淀区人大常委会主任胡桂枝在进行充分调研后,撰写了《设立人大常委会专职委员势在必行》的专题报告。

2002年12月份,海淀区人大十二届五次会议上,封晓香、刘建发成为海淀区人大常委会历史上首批真正意义的专职委员。

2003年3月15日,全国人大常委会终于有了实质性动作。159名新当选的全国人大常委会委员名单中,出现了19名“特别”委员。

此后不久,“特别”委员中的10人,卸去原有职务并将行政关系转到了全国人大机关,专注人大工作,担任“专职常委”。十一届人大则继续设专职常委。

今年6月3日,深圳市五届人大一次会议上,该市人大常委会常务副主任李华楠透露,深圳市人大常委会将在未来5年内设置专职委员。

尽管人大常委会委员的专职化已在全国人大和部分城市开始试行,但卢也认为,委员专职对老百姓来说毕竟还离得远了点,真正要代表民意的话,需要跟老百姓朝夕相处,因此人大代表专职化更切合实际些。

2004年2月,北京市第十二届人大第二次会议上,以王建民为首的32名代表联名向大会提交了一份议案,建议北京市人大常委会研究、试行专职人大代表制度。2008年1月,在北京市第十三届人大代表大会上,王建民等代表再次联名建议开展专职人大代表制度试点工作。

2008年9月,全国人大代表、农民工胡小燕主动通过媒体公开自己的手机号码,有时一天要接上千个农民工的求助电话,最多的一天收到2088封邮件。不堪重负的她为保证睡眠,最后不得不关机。

胡小燕的无奈引来关于人大代表专职化的大讨论,更有媒体以“人大代表专职化能否从胡小燕开始”为题展开探讨。

新任罗江县专职人大代表的李国喜说,此前兼职县人大代表时,每年人大会议期间所提的议案和建议很多是个人的意见,不是老百姓的意见,因为他没有时间去调研。

“罗江县的专职人大代表开了一个好头。” 北京大学法学院宪法与行政法研究中心主任、中国法学会行政法学研究会副会长姜明安举例说,“像我本身是大学教授,平时要给本科生上课,还要带硕士生、博士生,很难有时间和精力去履行人大代表的职责。我本身所在的科教文委员会一周几次会议,我最多只能参加一次,工作的确太繁忙了。”

“去官员化”

一直以来,社会上关于人大代表“去官员化”的呼声未曾停息。2005年6月,中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑教授在接受媒体采访时透露,十届全国人大代表中来自工农第一线的大概100多人,而具有官员身份的有1200多人。

2007年3月,十届全国人大五次会议上,邓明义等33名广东籍全国人大代表,联名向大会提交议案,建议降低政府官员的代表名额。邓明义表示,“现在全国很多省份的人大代表团中,政府官员占了一半以上人数,这样从利益关系上来讲,很难公正地履行好对政府进行监督的职责⋯⋯”

有学者指出,在每年的全国人大分组讨论会上,各省人大代表团审议政府工作报告的座谈会,犹如这些省的工作会议。由于省委书记、省长,地级市的市委书记、市长都在座,许多人要借这个机会介绍自己的政绩。尽管也有非官员代表在场,但因为主宰自己命运的主要官员也在场,许多人只好跟着歌功颂德了。

侯少文认为,从权力运行机制看,代表的官员身份会限制他发挥监督作用,尽管他可能是下级政府的官员。在民主集中制的环境中,下级政府要服从上级政府,地方政府要服从中央政府。存在决定意识,利益支配行动,“屁股”指挥脑袋。

“人大代表不是‘闲职‘虚职,也不仅是荣誉职务,一个代表如果他身为下级政府的官员,要他在人大充分发挥对上级政府的监督作用是不现实的。系统的功能受制于系统的结构。”侯少文认为代表专职化也要在去“官员化”上做文章。

2008年3月,十一届全国人大代表减少了官员比例,在省级政府组成部门领导干部代表大幅缩减的同时,一线工人和基层农民代表大幅增加。此举,被媒体称为“去官员化”倾向。

循序渐进

作为罗江县人大代表专职化改革的幕后专家,社科院农村发展研究所研究员于建嵘认为,“人大代表专职化有利于社会稳定,有了人大代表这个合法沟通渠道,所谓的越级上访、非法集会也会减少。”

不过,全国人大代表、黑龙江夙生律师事务主任迟夙生向《中国新闻周刊》表示,兼职也是有利有弊,并不都是弊端,“兼职代表对他自己的行业非常熟悉,能够及时反映行业的情况和利益诉求”。

蔡定剑也认为,不在于兼职专职,而在于这个机构本身能不能发挥作用,“关键是人大的定位,看它能不能做事。如果不让你做事,专职的也未必能行”。

侯少文则说,目前中国人大代表的总规模太大,如果全部专职将会给政府造成沉重的财政负担,“即便我们的财力可以承受,所有的人大代表都专职也未见得就是好事”。

侯少文建议,比较务实的做法是先从全国人大和省级人大的常委会委员专职做起,有条件的地级人大也可以试行,让一部分代表先专职起来。

姜明安也说,根据中国国情,先实行部分人大代表专职制,待时机成熟,再向全部专职制过渡。

不过,人大代表专职化改革不仅面临财政经费困境,更深层次上则需要寻求人大制度上的变革与立法的支持。

据王建民介绍,北京市市人大常委会人事室曾表示,目前开展专职人大代表制度试点工作的条件尚不具备。

北京市市人大常委会在议案答复中称,“关于人民代表大会设立专职代表职务的问题,目前在我国宪法、选举法、地方组织法和代表法的规定中,还没有可遵循的法律依据。这一问题不仅是一个涉及人大代表发挥作用的具体方式问题,同时也是一个涉及人民代表大会制度全局性的重要问题”。

尽管前路尚不明朗,于建嵘依然乐观表示,人大代表专职化是政治改革的一个方向,“这样会越来越民主,有助于建立一个对人民负责的政府”。★